какое действие является стадией правотворческого процесса
Правотворчество
Понятие и принципы правотворчества
Правотворчество – это деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Правотворчество является видом государственной деятельности. Правотворческая деятельность состоит в создании норм права, в совершенствовании и отмене устаревших правовых норм. Правотворчество завершает процесс формирования права и означает возведение государственной воли в закон. С.А.Комаров отмечает, что «правотворчество, или законотворчество, являются одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти».
Субъектами правотворчества выступают государственные органы и структуры, наделенные соответствующими полномочиями на принятие законов. Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм. Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. В Российской Федерации нормативно-правовые акты могут издаваться лишь представительными и исполнительными органами власти. При этом каждый орган вправе издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление) и исключительно по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в механизме правового регулирования.
Начальной стадией процесса правообразования является – возникновение потребности в регулировании определенных общественных отношений. Возможно издание непосредственно государством нормативного акта, возможно также официальное признание конкретного общественного отношения юридическим или официальное признание уже сложившегося обычая как юридической нормы и конкретного источника субъективных прав и обязанностей. Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий. Таким образом, правотворческий процесс представляет собой технологию создания нормативно-правовых актов и доведение их предписаний до адресатов. В юридической науке различают три способа правотворческой деятельности полномочных государственных органов:
Правом принятия нормативно-правовых актов в Российской Федерации обладают Государственная Дума, Совет Федерации, представительные органы субъектов федерации, органы местного самоуправления. К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства и другие ведомства, главы администраций. Полномочия на правотворчество каждого органа детально регламентированы Конституцией и законодательством. Например, Правительство РФ свои акты нормативного характера издает в форме постановлений, а министерства и другие ведомства издают приказы и инструкции. В пределах своих полномочий нормативные акты издают органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. Органы местного самоуправления, обеспечивая управление вопросами местного значения, издают нормативные акты, в основном, в виде решений. Администрации объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издают локальные нормативные акты.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
Итак, принципы правотворчества – это руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм.
Виды правотворчества
Правотворчество подразделяется на следующие виды:
В зависимости от значимости правотворчество делится на:
В отличие от законотворчества подзаконное нормотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшим формализмом. В тоже время подзаконное правотворчество осуществляется негласно, подготовка и принятие подзаконных актов осуществляется соответствующими правовыми управлениями, администрациями и часто характеризуется определенной громоздкостью и противоречивостью. Подзаконное правотворчество в тоже время позволяет быстро разрешать вопросы, требующие правового воздействия, тогда как закон по таким вопросам принимается в течение достаточно длительного времени по усложненной процедуре, свойственной законотворчеству.
Этапы и стадии законотворческого процесса
Законотворческий процесс является основной частью правотворческого процесса. Если результатом правотворчества в целом являются различные формы права – законы, подзаконные нормативно-правовые акты, нормативные договоры, юридические прецеденты, то результатом законотворчества являются законы.
В законотворческом процессе можно выделить два этапа: неофициальный (подготовка нормативно-правового акта) и официальный (его принятие). Принятие нормативно-правового акта процедурно жестко определено и включает в себя следующие стадии:
1. Законодательная инициатива – это процедура внесения проекта нормативно-правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую из палат парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов обязанность рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическая обоснованность принятия акта. При положительном заключении как правило комитет по законодательству Государственной Думы РФ официально включает проект нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.
2. Обсуждение законопроекта – это стадия законотворческого процесса, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора внесения законопроекта (субъекта права законодательной инициативы). Документ должен приобрести необходимое качество, должны быть устранены пробелы и неточности. Обычно обсуждение законопроекта предполагает два или более его чтений. В первом чтении обсуждается общая концепция закона, во втором чтении вносятся к нему поправки. На стадии третьего чтения принимается законопроект как закон и невозможно внесение поправок.
3. Принятие закона достигается с помощью голосования в третьем чтении простым или квалифицированным большинством голосов. Федеральные конституционные законы принимаются абсолютным большинством обеих палат парламента, федеральные законы принимаются числом голосов – более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Дальнейший ход процесса принятия закона зависит от того, подлежит ли закон обязательному рассмотрению Советом Федерации или нет. Если не подлежит, то считается одобренным по истечении четырнадцати дней и направляется на подписание Президенту. Если подлежит, то необходимо, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (для принятия федерального конституционного закона). В случае расхождения позиций Государственной Думы и Совета Федерации по принятию федерального закона возможно преодолеть вето верхней палаты, если за законопроект проголосует не менее двух третей депутатов нижней палаты парламента.
4. Подписание закона главой государства. В течение четырнадцати дней Президент РФ подписывает и обнародует одобренный закон (федеральный и федеральный конституционный). При использовании Президентом РФ права вето обе палаты парламента могут преодолеть его, приняв закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней.
5. Опубликование закона. Федеральные и федеральные конституционные законы подлежат подписанию главой государства и вступают в действие (приобретают юридическую силу) по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок их вступления в юридическую силу. Официальными изданиями, в которых публикуются законы в Российской Федерации, являются «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета». Неопубликованные законы в соответствии со ст. 15 Конституции РФ не применяются.
Итак, законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта. До начала подготовки проекта важны предварительные работы, связанные с выявлением потребности в принятии акта и целями правового регулирования. По каждому проекту закона перед началом его разработки подготавливают специальную справку о действующем нормативно-правом регулировании данного вопроса в России и за рубежом. На начальном этапе работы над законопроектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач. На стадии подготовки первоначального текста образуются обычно специальные комиссии парламента, ответственные за законопроект. Кроме того, на этой стадии обязательным является проведение юридической экспертизы. Предварительное обсуждение связано с привлечением широкого круга заинтересованных субъектов. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на референдум. После учета замечаний и предложений проект окончательно редактируется. На втором этапе уже законопроект проходит перечисленные стадии официального этапа принятия закона.
Особенности правотворчества субъектов Российской Федерации
Субъекты РФ в соответствии с Конституцией имеют право вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Республики наделены правом принятия собственных конституций, а иные субъекты – правом принятия уставов и иного законодательства на уровне субъектов, включая принятие бюджета. В соответствие с федеративным устройством России субъекты на своей территории принимают законы как акты высшей юридической силы, при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству. Возрастает значение в правотворчестве субъектов заключение отдельных договоров и соглашений между субъектами Федерации. Правотворчество субъектов также отражает специфику и правовой статус отдельного региона, учитываются в большей мере исторические, религиозные и культурные традиции правового регулирования. В рамках субъектов РФ принимаются нормативные акты и многочисленными негосударственными структурами, прежде всего – органами местного самоуправления.
Законодательная техника
Законотворчество требует специальных знаний. Законодательная техника позволяет четко, выразительно и логично формулировать юридические предписания. Она представляет собой систему правил и приемов наиболее рациональной организации и логически последовательного формулирования нормативно-правовых актов в соответствии с их сущностью и содержанием. Законодательная техника важна в целях обеспечения совершенства и эффективности законодательства.
Законодательная (юридическая) техника своим объектом имеет текст нормативно-правового акта. Структура закона, например, состоит из следующих частей:
Правовая норма и текст статьи закона в конкретном случае по элементам могут не совпадать, поэтому существует отсылочный и бланкетный способы изложения нормы права. Содержание нормативного предписания должно быть четко сформулировано. Абстрактный способ изложения правовых норм не должен допускать произвольного применения нормативного предписания к любой ситуации. Особое значение в законодательной технике имеет проблема терминологии. Например, не следует использовать правовые понятия в тех случаях, когда их можно заменить не правовыми, не искажая при этом смысл нормы.
Юридическая техника помогает структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, сделать его более точным и понятным. Уровень юридической техники свидетельствует также об уровне правовой культуры общества. К техническим средствам относят прежде всего юридические термины (словесное выражение юридических понятий) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, которое складывается из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов и др.). К техническим правилам относят четкость и доступность языка нормативно-правовых актов, последовательность изложения юридической информации, взаимосвязь и согласованность нормативно-правового материала. К техническим приемам относят способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата, место его принятия, подписи должностных лиц и др.), структурную организацию правового акта.
Правовая конструкция охватывает ряд однопорядковых правовых понятий низшего уровня и выявляет существенное в этих понятиях. Смысл правовых конструкций состоит в том, что соответствующие понятия объединяются в единое целое, на основе которого посредством дедукции делаются логические выводы, применяемые к понятиям низшего порядка. При этом необходимо точно и полно охватывать правовые нормы, из которых выводится правовая конструкция, она должна максимально служить целям законодательства. Определение понятий, образование правовых конструкций дополняются иными приемами законодательной техники в целях точного формулирования законов. Важно при этом соблюдать логику, стиль и язык закона.
Стадии правотворческого процесса
Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.
В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:
1. Законодательная инициатива – управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ – по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
2. Обсуждение проекта – осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.
4. Обнародование правотворческого решения – его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.
Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.
Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.
I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).
1) Принятие решения о подготовке проекта.
Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).
2) Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.
Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.
Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.
3) Подготовка первоначального текста проекта.
Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов – людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.
4) Предварительное обсуждение проекта.
Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.
Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.
5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.
Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.
II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).
На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
1) Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.
Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.
2) Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.
3) Обсуждение проекта.
4) Официальное принятие проекта.
Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2-х или 3-х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.
В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.
В РФ действует практика принятия законов в 3-х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по частям.
Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.
5) Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.[21]
Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования – это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.
Правотворчество. Нормативные правовые акты. Систематизация права
Правотворчество и правообразование
Правотворчество представляет собой одну из важнейших форм правовой деятельности государства и общества, в результате которой морально-нравственные императивы, интересы и ценности, сложившиеся в общественном сознании, получают нормативно-правовое закрепление в системе права. Правотворчество является завершающим этапом глобального социального процесса правообразования.
В юридической литературе правотворчество толкуется как «официальная деятельность субъектов правотворчества по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов».
Более широким по содержанию является понятие правообразования, которое отражает весь процесс формирования правовой нормы, начиная с выявления потребности в необходимости правового регулирования определенных общественных отношений, обусловленной сложившимися в обществе интересами и ценностями, формирования идеи проекта нормативного правового акта и вплоть до его создания, опубликования и вступления в законную силу.
Правообразование включает в себя такие элементы, как выявление потребности в правовом регулировании, учет факторов, формирующих данную потребность, проведение мониторинга правоприменения действующего законодательства, формирование правотворческого замысла, идеи законопроекта, подготовка концепции правового акта, проведение всенародного обсуждения законодательной инициативы, проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проекта правового акта, «нулевое чтение».
Заключительной стадией правообразования является правотворчество, которое начинается с момента реализации законодательной инициативы субъектами правотворческой деятельности, включает в себя процесс внесения проекта нормативного правового акта, его обсуждения, принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу. Правотворческая стадия завершает социальный процесс правообразования посредством придания общеобязательности морально-нравственным, естественно-правовым нормам и их формального закрепления в системе действующего права.
Принципы и виды правотворчества
Принципы правотворчества представляют собой основополагающие требования, нормы общего характера, определяющие смысл и содержание деятельности законодателей.
Значение принципов в правотворческой деятельности заключается в наполнении процедурных моментов законодательной техники аксиологическим (ценностным) содержанием, без чего правотворчество превратилось бы в простую совокупность процедур, направленных на формальную легитимизацию воли господствующих в обществе социальных групп.
Наиболее часто в юридической литературе называются такие принципы правотворчества, как демократизм, системность, законность, научность и профессионализм, объективность, гуманизм, моральнонравственная обоснованность, справедливость и др.
Принцип демократизма представляет собой возможность участия народа в процессе правотворчества путем публичного, в том числе всенародного, обсуждения принимаемых нормативных правовых актов, взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, прохождения законопроектами стадии «нулевого чтения», обсуждения на круглых столах, парламентских слушаниях, в СМИ, учета интересов меньшинства. Правотворчество становится тем эффективнее, чем более полно отражаются интересы народа, морально-нравственные представления общества о добре и зле, чести и совести. Правотворчество должно отражать существующую реальность и преобразовывать ее по пути прогресса. При этом условии в полной мере будет реализован принцип демократизма.
Принцип гласности предполагает открытость правотворческих процедур на всех стадиях правотворческого процесса (в том числе посредством доступа к электронным базам законопроектов в сети «Интернет») и обязательное опубликование нормативных правовых актов. Важным средством обеспечения принципа гласности правотворчества является активное использование механизмов всенародного обсуждения проектов нормативных правовых актов, в том числе с применением современных законотворческих технологий, которые объективно расширяют возможности общественной экспертизы законопроектов.
Принцип системности означает плановый, целенаправленный характер правотворчества, его непротиворечивость, взаимосвязь и взаимозависимость различных стадий и элементов. Так, законопроектная деятельность Государственной Думы и Совета Федерации систематизируется и имеет плановый характер: принимаются план работы на очередную сессию, планы законопроектной работы комитетов и ежемесячные календари первоочередного рассмотрения вопросов. Вместе с тем представляется совершенно необоснованным отсутствие целостной законотворческой политики. Очевидна необходимость формулирования долгосрочных законодательных перспектив (на год, три года, пять лет), единой общегосударственной программы законотворчества.
Принцип законности предполагает соответствие принимаемых правовых актов Конституции РФ, действующему законодательству, ратифицированным международным договорам Российской Федерации, а также строгое соблюдение процедуры создания нормативных правовых актов, сроков их прохождения. Недопустимы ситуации, когда субъекты правотворчества нарушают создаваемые ими нормы права.
Например, в практике Государственной Думы нередки случаи, когда в целях ускорения принятия определенных законодательных инициатив нарушаются разумные сроки рассмотрения законопроектов, установленные Регламентом Государственной Думы.
Принцип профессионализма означает достаточно высокий уровень образования, квалификации, правовой культуры парламентариев, сотрудников правотворческих органов, развития юридического образования в области правотворческой деятельности, юридической техники. Совершенствованию правовой культуры и образования парламентариев может способствовать внедрение специальных программ повышения квалификации и юридической грамотности с использованием инновационных технологий в области юридического образования2.
Принцип объективности выражается в отражении в процессе правотворчества сложившихся в обществе реалий, традиций, в формировании норм права исходя из существующих в обществе интересов, потребностей, ценностей, естественно-правовых норм и принципов.
Позитивное право не может устанавливать принципиально новые правила поведения по сравнению с теми, которые на практике уже характерны для общества, устоялись в общественном сознании и были выработаны многовековой историей человеческого общежития. Иначе оно потеряет регулятивный потенциал.
Принцип гуманизма предполагает, что законодатель должен исходить из высшей ценности человеческой жизни и необходимости неукоснительного соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Особое значение имеет согласование принимаемых законодательных актов с международными стандартами в области охраны прав человека и основных свобод.
Принцип справедливости правотворческого процесса представляет собой достижение разумного баланса интересов личности, общества и государства на основе соразмерности их прав, обязанностей, ответственности и компетенции в правотворческом процессе.
Принцип нравственной обоснованности заключается в соответствии правотворческого процесса морально-нравственным императивам, сложившимся в обществе, вечным ценностям, выработанным исторической практикой, представлениям общества о добре, зле, справедливости, чести, совести и долге. Право всегда должно опираться на существующие в обществе морально-нравственные установки, сформированные под влиянием традиций, религии, обычаев на протяжении веков. Иначе оно теряет свой регулятивный потенциал, поскольку «демократия, как и всякая дру гая форма, может быть лучше или хуже в зависимости от духовного содержания, которое вкладывает в нее народ, и что при известных условиях она может стать и полным извращением всякой справедливости».
Законодательством Российской Федерации не установлены принципы правотворчества, вместе с тем регламенты палат Федерального Собрания РФ устанавливают такие принципы правотворческого процесса, как политическое многообразие, многопартийность, свободное обсуждение и коллективное решение вопросов (ст. 3 Регламента Государственной Думы), коллективное свободное обсуждение и решение вопросов, структурирование по непартийному принципу (ст. 3 Регламента Совета Федерации).
Виды правотворчества. Понятием правотворчества охватываются различные виды деятельности, направленные на создание, изменение или прекращение правовых норм. В зависимости от субъекта правотворчества выделяют следующие виды правотворчества: законотворчество, референдум, подзаконное правотворчество, нормотворчество органов местного самоуправления, договорное нормотворчество, судебное правотворчество, локальное нормотворчество.
Особое место в системе правотворчества занимает референдум, который представляет собой высшую форму народовластия, выраженную в принятии нормативных правовых актов путем всенародного голосования. Различают следующие виды референдума: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В России всенародным голосованием была принята Конституция РФ 1993 г.
Муниципальное правотворчество представляет собой нормотворчество органов местного самоуправления, принимающих правовые акты по вопросам местного значения, регулирующих отношения в рамках муниципального образования. Например, акт о местном бюджете, регулирующий расходование муниципальных средств.
Договорное нормотворчество предполагает регулирование определенных общественных отношений посредством заключения соглашений, устанавливающих права и обязанности сторон. Договорное нормотворчество осуществляется в форме заключения международных договоров (межгосударственных, межправительственных, межведомственных), договоров между Федерацией и субъектами Федерации (федеративные договоры), между государственными органами (между федеральными и региональными органами власти), в рамках организаций (например, коллективные договоры).
Вместе с тем большинство ученых и практиков, занимающихся анализом правотворческой деятельности органов государственной власти России на современном этапе, полагают, что судебное правотворчество не только имеет право на существование и соответствующее научное и законодательное признание, но и является важнейшим средством разрешения социальных конфликтов, устранения пробелов и коллизий в действующем законодательстве.
Стадии и субъекты правотворческого процесса
В юридической науке дискуссионным является вопрос о структуре правотворческого процесса. Обобщив высказанные в юридической науке мнения, можно выделить следующие стадии создания правового акта:
Законотворчество в Российской Федерации: стадии, виды, проблемы законодательного процесса
Законотворческая процедура, предполагающая процесс прохождения законопроектов от их разработки и до вступления в законную силу, в каждом государстве имеет свои особенности. Выделяются следующие стадии законотворческого процесса, которые могут обладать определенной спецификой:
Рассмотрим стадии законодательного процесса подробнее на примере федеральных законотворческих процедур, существующих в Российской Федерации.
Стадия разработки законопроекта предполагает выявление потребностей в правовом регулировании, пробелов в законодательстве, мониторинг сложившейся правоприменительной практики, зарубежного опыта, выработку концепции законопроекта, его структуры, принципов, а также подготовку текста законопроекта, проведение его общественного и экспертного обсуждения, «нулевого чтения», направление на предварительное согласование в компетентные органы государственной власти.
В зависимости от субъекта разработки законопроекта данная стадия может иметь свои особенности. Например, применительно к деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти данная стадия законотворческого процесса детально урегулирована в Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ, Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти.
Право законодательной инициативы может быть реализовано путем внесения в Государственную Думу комплексных проектов федеральных законов по отдельным сферам правового регулирования, внесения проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам либо о признании утратившими силу этих законов, а также в форме поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении.
Пакет документов для внесения в Государственную Думу включает законопроект, пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона, а также заключение Правительства РФ на законопроект (в случаях, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Стадия рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой закреплена в ч. 1 и 2 ст. 105 Конституции РФ, где сказано, что федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, а также в Регламенте Государственной Думы.
После внесения в Государственную Думу законопроект направляется в профильный комитет для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению на заседании палаты, результатом которого становится заключение ответственного комитета, который рекомендует или не рекомендует законопроект к принятию в первом чтении.
Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе обычно происходит в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта. В обсуждении участвуют автор законопроекта, докладчик от ответственного комитета, представители фракций и др. Обсуждение завершается голосованием по законопроекту, в результате которого он может быть принят в первом чтении либо отклонен.
При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок его доработки путем внесения поправок субъектами права законодательной инициативы (обычно 30 дней).
После поступления поправок к законопроекту ответственный комитет готовит две таблицы поправок (к принятию и к отклонению) и текст законопроекта.
Далее законопроект выносится на рассмотрение во втором чтении на пленарном заседании палаты, в ходе которого заслушивается доклад представителя ответственного комитета, обсуждаются поправки, рекомендуемые к принятию и к отклонению, происходит голосование по таблицам поправок и по законопроекту.
После доработки законопроекта он выносится на рассмотрение Государственной Думы в третьем чтении. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение поправок и изменений по тексту. Принятие закона происходит путем голосования большинством депутатов Государственной Думы для федеральных законов и двумя третями депутатов Государственной Думы для федеральных конституционных законов.
Стадия рассмотрения и одобрения закона Советом Федерации закреплена в ч. 3 и 4 ст. 105, ст. 106 Конституции РФ, в Регламенте Совета Федерации.
Статья 106 Конституции РФ предусматривает перечень из шести групп вопросов, по которым рассмотрение закона Советом Федерации является обязательным: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита Государственной границы РФ; вопросы войны и мира. Кроме того, ст. 108 Конституции РФ предусмотрено обязательное участие Совета Федерации в принятии федеральных конституционных законов.
После поступления в Совет Федерации из Государственной Думы принятый закон направляется в ответственный комитет палаты, который готовит заключение по законопроекту и рассматривает его на заседании комитета.
В процессе рассмотрения закона на заседании палаты происходит оглашение заключения ответственного комитета и проекта постановления Совета Федерации, обсуждение. По результатам обсуждения Совет Федерации большинством голосов принимает решение об одобрении либо отклонении принятого Государственной Думой закона.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (для законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации). Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Государственная Дума имеет право принять закон в редакции согласительной комиссии либо выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. В таком случае при наличии двух третей голосов в поддержку закона от общего числа депутатов Государственной Думы он считается принятым и в течение пяти дней направляется, минуя Совет Федерации, Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Стадия подписания закона Президентом РФ и его обнародования регламентирована ст. 107 Конституции РФ и федеральным законодательством. В течение 14 дней Президент РФ подписывает направленный ему федеральный закон и обнародует его.
Однако Президентом РФ может быть принято решение и об отклонении федерального закона. В этом случае закон возвращается на рассмотрение в Государственную Думу и с определенной спецификой рассматривается повторно в редакции, предложенной Президентом РФ.
Принятый Государственной Думой федеральный закон направляется для одобрения в Совет Федерации, а потом для подписания и обнародования Президенту РФ (в течение семи дней).
Данный этап завершает масштабный социальный процесс законотворчества, ведь именно после подписания Президентом РФ принятые законы в течение семи дней подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ или на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), спустя 10 дней после которого вступают в силу и начинают действовать на всей территории Российской Федерации.
Виды законотворческого процесса. Исходя из территориального устройства Российской Федерации законотворческий процесс может подразделяться на федеральный законотворческий процесс и законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации.
Если первый опосредует процедуры рассмотрения и принятия федерального законодательства, то второй представляет собой процедуру принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов во исполнение федерального законодательства (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и собственного правового регулирования по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ч. 4 Конституции РФ).
По форме принимаемых актов законотворческий процесс на федеральном уровне может быть классифицирован на процесс принятия федеральных законов, федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции Российской Федерации. По форме и содержанию процесс принятия федерального законодательства различной юридической силы существенно может различаться. Так, если для принятия федерального закона достаточно голосов большинства депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то федеральные конституционные законы принимаются большинством голосов не менее двух третей депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации, а принятие закона о поправке к гл. 3-8 Конституции РФ предполагает, кроме того, необходимость его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Проблемы современного законотворчества во многом опосредованы продолжением его интенсивного развития, организационно-правовой незавершенностью. На качество правотворчества негативно влияет чрезмерная перегруженность парламента. Если посчитать количество пленарных заседаний за календарный год и количество рассмотренных законопроектов, получается, что в среднем за одно пленарное заседание парламентариям приходится рассматривать 17 законопроектов (по 16 минут на обсуждение одной законодательной инициативы). В реальности в повестке пленарного заседания бывает по 100 законопроектов. Представляется достаточно сомнительной возможность Парламента России за столь короткие сроки успеть вникнуть и обсудить рассматриваемые законопроекты должным образом, учитывая, что многие из них насчитывают десятки страниц.
Серьезной проблемой является значительный объем законотворческого «брака». Более половины рассматриваемых Государственной Думой законопроектов отклоняются. Дорогостоящая законодательная машина работает «вхолостую», а многие по-настоящему важные инициативы остаются без рассмотрения.
Качество законотворчества снижается в результате неравномерного отражения интересов различных субъектов законодательной инициативы. Наиболее часто принимаются президентские и правительственные законопроекты (99%), меньше всего шансов на принятие имеют инициативы депутатов (23%) и региональных парламентов (10%).
Нормативный правовой акт: понятие, признаки, виды
Результатом правотворческого процесса выступает нормативный правовой акт, который представляет собой формализованное решение компетентных государственных органов, содержащее в себе общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В современной России нормативный правовой акт выступает ключевым источником права.
Выделяют следующие признаки нормативного правового акта:
Виды нормативных правовых актов.
Система нормативных правовых актов в различных государствах может существенно различаться. В современной правовой системе России существует значительное количество различных видов нормативных правовых актов.
Во-вторых, закон обладает высшей юридической силой в иерархии источников права, обладает верховенством по отношению к иным нормативным правовым актам, действующим в государстве.
В-четвертых, закон всегда регулирует наиболее важные сферы общественных отношений, принимается по важнейшим социальным вопросам. Например, законами устанавливаются права и обязанности граждан, регулируются основы конституционного строя, гражданского оборота, отношения, связанные с уголовными и административными правонарушениями.
В-пятых, для принятия, изменения и прекращения действия законов в каждом государстве существует особая законотворческая процедура, в ходе которой законы разрабатываются, вносятся в парламент, рассматриваются, принимаются, одобряются, подписываются, публикуются и вступают в силу. Нормативные правовые акты, принятые с нарушением установленной законодательной процедуры, не могут считаться законами.
Классификация законов. По степени значимости законы классифицируют на конституционные и обычные (текущие). К первой группе относятся конституции, законы о поправках к конституции, законы, на принятие которых прямо указано в конституции. Например, ст. 114 Конституции РФ предусмотрено принятие федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства РФ.
Исходя из территориального устройства государства законы можно подразделить на общефедеральные и региональные. Если первые издаются федеральным парламентом и действуют на всей территории государства, то вторые издаются представительными органами в регионах и распространяют свое действие лишь на территорию, где они приняты.
К ним относятся акты Президента РФ (указы и распоряжения), акты Правительства РФ (постановления и распоряжения), приказы министерств, служб и агентств, акты глав и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, решения и постановления органов местного самоуправления, локальные нормативные правовые акты предприятий и учреждений.
Необходимо различать нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты (акты правоприменения). Общим в них является юридический характер, предполагающий возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Однако если первые содержат в себе нормы права, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение, то вторые предполагают юридические решения индивидуального характера в отношении определенного лица в строго определенной сфере (например, распоряжение Президента РФ о награждении, приказ о приеме на работу, об увольнении).
Иерархия нормативных правовых актов. Классификация нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы позволяет правоприменителям ориентироваться в их положениях, особенно в случае наличия противоречий (коллизий) в различных актах. Юридическая сила нормативного правового акта определяется компетенцией и статусом издавшего его органа государственной власти, его полномочиями и местом в системе органов государственной власти.
Действие нормативного правового акта во времени, пространстве и по кругу лиц
В целях определения действия нормативного правового акта во времени важно определить начало его действия и конец его действия.
Порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания определяется специальным федеральным законом. В Российской Федерации датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.
Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В субъектах Российской Федерации может быть установлен самостоятельный порядок вступления в силу законов субъектов Российской Федерации. Например, «Законы Республики Татарстан, акты Государственного Совета Республики Татарстан и его Президиума вступают в силу одновременно на всей территории Республики Татарстан со дня их официального опубликования в газетах «Республика Татарстан» и «Ватаным Татарстан», если в указанных актах не установлен другой порядок вступления их в силу».
Окончание действия нормативного правового акта обычно связано с окончанием срока его действия (если он был утвержден на определенный срок), прямой отменой, с принятием нового нормативного правового акта, отменившего действие ранее принятого. Например, в Российской Федерации распространено принятие концепций и стратегий развития на определенный срок. Кроме того, нормативные правовые акты могут отменяться в порядке судебного нормотворчества Конституционным Судом РФ.
Действие нормативных правовых актов во времени непосредственно связано с обратной силой закона, т.е. с распространением действия закона на правоотношения, которые существовали до его принятия.
По общему правилу закон обратной силы не имеет. Исключение составляет обратная сила закона в части, касающейся декриминализации преступлений либо смягчения юридической ответственности в рамках административного и уголовного права.
В юридической науке обратную силу закона классифицируют на простую и ревизионную формы. Простая форма опосредует случаи, когда смягчается, устраняется ответственность (например, в 2017 г. был декриминализован состав преступления «Побои» в отношении близких родственников; с момента вступления закона в силу суды стали привлекать лиц, совершивших данное правонарушение, к административной ответственности).
Ревизионная форма подразумевает, что государство специально принимает законы, чтобы «ревизировать» уже существующие правовые отношения (например, в российском уголовном законодательстве существовал состав преступления «товарная контрабанда», за совершение которого ст. 188 УК РФ было предусмотрено наказание до 12 лет лишения свободы. В конце 2011 г. данный состав преступления был исключен из УК РФ1, осужденные лица освобождены от уголовной ответственности и отбывания наказания).
По территориальному признаку нормативные правовые акты подразделяются на действующие на всей территории государства (например, федеральные и федеральные конституционные законы в Российской Федерации), действующие на определенной территории (например, на территории субъекта Российской Федерации), действующие за пределами государства (например, ратифицированные Российской Федерацией международные договоры распространяют свое действие как за ее пределами, так и на ее территории).
Действие нормативного правового акта по кругу лиц определяется наличием либо отсутствием у лица определенного статуса (гражданства, профессиональной принадлежности, принадлежности к социальной группе).
По кругу лиц нормативные правовые акты могут классифицироваться на распространяющиеся на всех граждан и иностранных граждан, находящихся на территории государства; исключительно на граждан данного государства; в отношении определенной группы граждан (ветераны, пенсионеры, военнослужащие и др.). Например, в России по общему правилу действие нормативных правовых актов распространяется в одинаковой мере на граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ), однако есть исключения. Например, иностранные граждане не могут избирать и быть избраны в региональные и федеральные парламенты, не могут поступить на государственную службу, поэтому законодательство, регулирующее данные правоотношения, на них не распространяется.
Систематизация нормативных правовых актов
С развитием цивилизации, усложнением общественного устройства, появлением новых технологий и процессов все больше вопросов требуют правового регулирования. В современных условиях в каждом государстве мира ежедневно издаются десятки и сотни нормативных правовых актов по самым различным вопросам.
В связи с этим систематизация нормативных правовых актов является необходимым условием их эффективного исполнения и применения, поскольку правотворческий вал в условиях отсутствия кодифицированных нормативных правовых актов и информационно-правовых систем, консолидирующих правовую информацию, может привести к неспособности как профессиональных юристов, так и простых граждан следовать требованиям законодательства.
По форме систематизация предполагает упорядочение правовых норм, их классификацию в зависимости от предмета правового регулирования, расположение по определенным разделам и рубрикам.
В содержательном ключе под систематизацией понимается деятельность, направленная на обеспечение внутреннего единства правовых норм.
В юридической науке различают четыре разновидности систематизации нормативных правовых актов: кодификация, консолидация, инкорпорация, учет.
Выделяют такие виды учета, как журнальный учет, картотечный учет, электронный учет.
В современных условиях важную роль в систематизации законодательства играют информационно-правовые системы. Практически невозможно представить жизнь юриста без доступа к электронным юридическим базам данных, в том числе к официальным интернетпорталам Государственной Думы, Совета Федерации, Открытого правительства.
Существуют как официальные сборники правовых актов (например, Собрание законодательства Российской Федерации), которые являются источниками официального опубликования нормативных правовых актов, но не являются источником (формой) права, так и всевозможные неофициальные сборники нормативных правовых актов по различным отраслям права (например, регулирующих отношения в области образования).
Таким образом, наиболее эффективным методом систематизации законодательства является кодификация, которая позволяет создавать единые по форме и содержанию кодифицированные нормативные правовые акты, объединяющие нормы единой отрасли законодательства.
Кроме того, на современном этапе развития законодательства с учетом его объема (только на федеральном уровне в России принято около 15 тыс. законов) без его качественной систематизации невозможно представить себе правотворчество и правореализацию.