Услуги коммерческого лоббирования что это
Как лоббируют законы
«Представители банков объединились в ассоциацию, пришли на круглый стол в Госдуму и рассказали, какие проблемы есть в их бизнесе». Это нормальная тема для статьи в газете, никого не удивит и мало кого заинтересует.
А вот другая тема: «Владельцы крупных банков пролоббировали выгодный для себя закон». Она привлекает больше внимания. Хотя в обоих случаях речь о лоббизме — деятельности общественных организаций и компаний по продвижению своих интересов в органах власти.
В целом лоббизм не несет вреда, а наоборот, позволяет обществу и бизнесу говорить с властью и заявлять о своих потребностях. Сложности начинаются, когда лоббизм не регулируется законом и работает сам по себе, как в России.
Лоббизм в России считают коррупцией
Понятия лоббизма в российском законодательстве нет, хотя возможность лоббировать интересы заложена в Конституции. Каждый житель России может:
По сути Конституция дает правовую основу для лоббизма, но конкретных законов нет, хотя законопроекты о лоббировании создавались несколько раз. Например, в законопроекте 1994 года появилось понятие клиента — для кого проводится лоббистская деятельность. А в законопроекте 2003 года любая информация от лоббистов должна официально регистрироваться и ставиться на учет.
Проблема всех законопроектов в том, что государство и общество не были к ним готовы. Ни один законопроект не объяснял, как разграничить лоббирование и коррупцию, а еще с принятием такого закона пришлось бы менять другие законы и даже работу органов власти.
На конференцию собрались ученые, преподаватели, научная общественность. Они обсуждали налоговое право в решениях Конституционного суда. По итогам конференции организаторы составили резолюцию и направили ее в Конституционный суд. Если суд учтет мнение научной общественности в своей работе, это и будет лоббированием, но суд не обязан это делать.
Если бы в России приняли закон о лоббировании, органы власти были бы обязаны рассматривать такие обращения, а пока всё буквально зависит от того, к кому попадет конверт с предложением о законопроекте и не выбросит ли его секретарь.
Кажется, что лоббирование законов — это когда богатые и влиятельные просят своих друзей в Госдуме принять закон, чтобы они все стали еще более богатыми. Конечно, есть коррупция и личные связи, и нет закона, который регулирует всё это.
Легальная лоббистская деятельность как раз и помогает продвигать работающие и полезные обществу законы. В комитетах Госдумы недостаточно узких специалистов, и депутаты не понимают нюансов банковской системы, бизнеса, строительной сферы, транспортной промышленности.
И здесь появляются лоббисты — люди, которые представляют интересы профессиональных групп и рассказывают о проблемах отрасли и возможных решениях. По сути лоббирование — это свобода для организаций, возможность говорить. Сейчас органы власти не обязаны слушать всех, а с принятием закона о лоббировании будут обязаны прислушаться.
Важно, чтобы общественные объединения и бизнес могли доносить до власти свои интересы. Иначе появляются законы, которые просто оторваны от жизни и не работают.
По опыту, сейчас института лоббизма в России нет, а из-за коррупции и ряда законов, которые выгодны немногим, сама идея лоббизма воспринимается негативно.
За лоббирование платят от 10 000 долларов и выше
Официально в России лоббирования нет, но есть общественные организации, отделы в крупных компаниях и агентства, которые представляют собственные и клиентские интересы в органах власти. К примеру:
В крупных компаниях работают люди, которые отвечают за продвижение интересов бизнеса: GR-директоры, советники, директоры по взаимодействию с органами власти.
GR-директоры — это люди, которые налаживают отношения с властью и общественными организациями. Часто их роль выполняют первые лица компании, а не отдельные специалисты. GR-директоры — не совсем лоббисты, скорее люди, которые занимаются коммуникациями с органами власти.
Еще есть агентства, которые представляют интересы бизнеса, и частные лоббисты. Зачастую эти люди — бывшие сотрудники органов власти или экс-депутаты.
Например, агентство «Румянцев и партнеры», которое помогает российским и иностранным компаниям вносить законодательные инициативы, руководит бывший член Верховного Совета России, бывший помощник депутата Олег Румянцев. А бывший замглавы администрации президента Сергей Зверев открыл Компанию развития общественных связей.
Похожая история и с крупными компаниями. Например, Станислав Наумов был замглавой Минпромторга, а затем стал работать директором по взаимодействию с органами власти Х5 Retail Group.
За свою работу по продвижению интересов в органах власти агентства берут гонорары: в среднем 10 000 — 15 000 долларов в месяц, а для больших проектов — от нескольких миллионов до любой суммы, потому что верхней границы не существует.
Если появится закон о лоббировании, российский рынок может составить от 10 до 20 миллиардов рублей в год.
Легальная лоббистская деятельность ведется в США с 1876 года, когда приняли первый федеральный законопроект. В середине прошлого века в стране ввели обязательную регистрацию лоббистов: в 1981 году было семь тысяч лоббистских организаций, в 2010 году — пятьсот. Такой спад объясняется ужесточением законодательства с целью ограничить деятельность лоббистов.
Сегодня работа лоббистов в США строго регламентирована. Лоббист регистрируется как представитель компании и указывает, чьи интересы он представляет и по какой конкретной задаче. Во время работы он обязан публиковать, сколько денег и на что именно потратил, чтобы решить вопрос.
В США запрещено делать подарки чиновникам, даже угощать в ресторане или давать скидку. За этим строго следят: к примеру, известного лоббиста Джека Абрамоффа посадили в тюрьму на четыре года за оплату поездки лидера республиканцев в конгрессе на отдых, его обедов в ресторанах и билетов на спортивные матчи.
Также регламентируют и механизмы работы лоббистов: что можно делать, к кому обращаться и как продвигать интересы клиента.
В США лоббированием интересов через представителя могут заниматься иностранные компании и даже другие государства. Например, в 2018 году банк ВТБ пытался добиться исключения из санкционных списков с помощью лоббистской компании.
В целом же в США отношение к лоббизму неоднозначное: некоторые лоббисты нарушают закон и этические нормы, занимаются непрямым лоббизмом вроде организации публикаций в СМИ, пользуются личными связями и встречами.
Какие законы могли пролоббировать
Сложно утверждать, какие именно законы были пролоббированы бизнесом. К примеру, есть мнение, что закон о запрете продажи алкоголя в пластике — один из примеров лоббирования в интересах бизнеса.
Авторы законопроекта написали в пояснительной записке, что алкоголь в пластике стоит дешевле и тем самым становится привлекательнее для молодежи. Происходит алкоголизация населения: люди покупают дешевое пиво в пластике, затем переходят на более крепкие напитки.
Но, возможно, есть и коммерческая сторона вопроса. Если пиво разливать только в стекло и алюминиевые банки, это выгодно производителям тары. А главный производитель алюминия — компания «Русал», которая на тот момент принадлежала Олегу Дерипаске.
Есть и другие примеры: лоббирование закона о детских автокреслах, полисах обязательного страхования для владельцев автомобилей или нормативов для жилищного строительства.
К примеру, недавно упразднили треть обязательных строительных норм, что должно помочь сократить сроки строительства, снизить издержки, сделать строительство более прозрачным.
Возможно, строительные компании были заинтересованы в этом, ведь строить станет легче и дешевле. Это может быть выгодным и покупателям: жилья станет больше, снизится стоимость квартир. С другой стороны, неизвестно, как это скажется на качестве жилья.
В вопросах лоббирования законов часто всё неоднозначно: новые законопроекты не могут противоречить действующему законодательству или ограничивать права людей, но никто не запрещает поддерживать ту или иную отрасль.
Ольга С., бывший менеджер пиар-агентства
Я работала на проекте по продвижению тахографов и системы «Платон».
Тахографы — приборы контроля за скоростью автобуса, временем в пути и работы водителя. Требования к установке тахографов действуют приказом Минтранса с января 2018 года.
Система «Платон» — это система взимания платы с грузовиков свыше 12 тонн. Сбором этой платы занимается компания, которая принадлежит крупнейшим российским предпринимателям. За это ей платят ежегодно десять миллиардов рублей.
В мои обязанности входила работа со СМИ: я договаривалась, чтобы газеты и журналы публиковали заказные статьи под видом редакционных — без пометки о рекламе или партнерстве. Насколько я помню, за определенную сумму удалось договориться со многими известными изданиями.
Моя роль в агентстве была маленькой, я не знаю деталей, но нам перечисляли деньги на публикацию таких статей, а значит, были заинтересованные в этом люди.
Договор на оказание лоббистских услуг. Лоббизм как юридическая профессия
Панарина Мария Михайловна, кандидат юридических наук.
В данной статье автор анализирует правовую природу договора на оказание лоббистских услуг, заключаемых с адвокатами и юристами, по написанию и продвижению законопроекта, также в статье рассматриваются вопросы институализации законодательства о лоббизме, основные формы законного лоббизма для адвокатов и юристов.
Ключевые слова: юриспруденция, лоббирование, договор, наука.
An Agreement for Rendering of Lobbying Services. Lobbyism as a Legal Profession
Panarina Maria M., Candidate of Legal Sciences.
In this article the author analyzes the legal nature of the contract for rendering the lobbist services concluded with lawyers and lawyers in writing and promotion of the bill, also in article questions of an institutionalization of the legislation on lobbyism, the main forms of legal lobbyism for lawyers and lawyers are considered.
Key words: law, lobbying, contract, science.
На современном этапе развития система нормотворчества находится в определенной динамике. Констатация данного обстоятельства способствует факту появления новых правовых институтов, характерных для общественных отношений современности и правовых средств, опосредующих возможность функционирования таковых. К одному из таких новых правовых средств можно отнести договор между лицом, заинтересованным в принятии того или иного закона, и юридической фирмой на оказание лоббистских услуг по написанию и продвижению соответствующего законопроекта.
Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Либеральная миссия, 2005. С. 11.
Консалтинговое агентство «Румянцев и партнеры». URL: http://www.rumyantsevconsulting.ru/; Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. URL: http://www.lobbying.ru/; Первая российская PR-компания «Никколо М». URL: http://nikkolom.ru/; Юридическая фирма «Гольцблат ПЛБ». URL: http://www.gblplaw.ru/.
URL: https://www.kommersant.ru/doc/2927630.
Помимо указанных организаций российская модель взаимоотношений бизнеса и власти допускает признание в качестве лоббистов союзы (ассоциаций) коммерческих организаций, а также саморегулируемых организаций. Предпосылки для этого можно найти в Законах о некоммерческих организациях, об экспертной деятельности, о саморегулируемых организациях, о Торгово-промышленной палате.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» (в ред. от 02.07.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
Стоит разобрать содержание договора на оказание лоббистских услуг.
Предмет договора об оказании лоббистской услуги. Между лоббистом и клиентом, желающими повлиять на принятие публично-властных решений, заключаются договоры в соответствии с Гражданским кодексом РФ (чаще всего это договор на оказание услуг).
Формы продвижения частных интересов во власти: а) получение информации от государственных органов для оценки прохождения законопроекта и проекта иного публично-властного решения; б) подготовка проекта какого-либо нормативно-правового акта; в) анализ рисков для клиента тех или иных поправок; г) продвижение законопроекта (содействие выходу поручений и распоряжений, инициирование публичных слушаний, общественных обсуждений); д) подготовка и продвижение экспертного заключения на законопроект (инициирование создания экспертных советов нужной тематики); е) пропаганда и продвижение позиции клиента по законодательству.
Why a Federal Contingency Fee Lobbying Prohibition Is Consistent with First Amendment Freedoms, 58 Vand. L. Rev. 1885 (2005).
Нет сомнения в том, что легализация лоббистской деятельности решит много проблем, станет серьезным шагом к становлению и развитию гражданского общества. Поэтому верным будет вывод, что развитие лоббизма должно быть институализированным в определенных правовых нормах, в совершенствовании механизмов лоббистской деятельности и ее функций.
Основные задачи в этой области:
Что такое лоббизм. Объясняем простыми словами
Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — это влияние на чиновников и законодателей, направленное на принятие выгодного для определённой группы решения.
Используя налаженные деловые контакты и финансирование, лоббист влияет на принятие решений госорганов в пользу интересов «своих» клиентов. Это могут быть социальные группы, объединения компаний, общественные движения, целые отрасли или конкретные лица.
Если компания считает полезным или, напротив, опасным для себя появление каких-то нормативно-правовых актов или иных решений властей, ей приходится просить о содействии депутатов или чиновников, либо выносить вопрос на публичное обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и пр. Это одно из проявлений лоббизма.
Инструмент, которым лоббисты пользуются постоянно, — донесение нужной позиции через встречи или брифинги с участием отраслевых объединений и бизнес-ассоциаций. В то же время для влияния на принятие решения могут использоваться и более агрессивные способы: митинги, демонстрации, проплаченные статьи, эфиры на телевидении, компании по изменению общественного мнения в социальных сетях.
При этом методы лоббизма могут быть как законными, так и незаконными (как правило, это коррупция, то есть подкуп чиновников).
Благодаря лоббированию можно донести до властей важность определённых проблем и предостеречь их от принятия неоптимальных решений. При этом стоит признать, что любое продвижение чьих-либо интересов чаще всего будет сопровождаться ущемлением прав других групп.
Пример употребления на «Секрете»
«В Костромской области разрешили не закрывать цветочный бизнес на время карантина, позволив продолжить работу в апрельские нерабочие дни. Борцы с коррупцией усмотрели в этом лоббизм: цветы выращивает Елена Ситникова — жена депутата Госдумы от региона Алексея Ситникова».
Ошибки в употреблении
В России термины «лоббизм» и GR (government relations — «связи с государством») зачастую используют как синонимы: и в том, и в другом случае речь идёт о людях, которые помогают наладить взаимоотношения с чиновниками. Впрочем, в профессиональной среде принято считать, что GR больше относится к менеджменту, связанному с коммуникационной функцией, тогда как лоббисты более подкованы в юридических тонкостях. Специалисты по «связям с государством» чаще работают на официальных должностях в компаниях, в то время как лоббисты остаются в тени и трудятся на аутсорсе.
Нюансы
Лоббистов в России до сих пор ассоциируют с коррупцией и «решалами» из 1990-х. Таких персонажей действительно тоже можно встретить — речь идёт о людях, торгующих связями: некоторые из них заносят взятки нужным людям, а некоторые — откровенные мошенники. Однако к реальным лоббистам подобные дельцы не имеют никакого отношения.
Несмотря на «теневой» статус лоббизма, практически у каждой крупной отечественной компании есть собственный GR-отдел, взаимодействующий с представителями власти, а в крупных вузах страны представлены программы обучения принципам лоббистской деятельности и GR. К тому же, по мнению экспертов, по существу российский лоббизм мало чем отличается от общемирового, несмотря на отсутствие официального регулирования.
«Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом», — говорил в 2015 году Сергей Иванов, занимавший тогда пост главы администрации президента.
Несмотря на это, лоббизмом, как правило, занимаются вовсе не те, кто получил профильное образование. В России лоббистами (как в GR, так и на аутсорсе) нередко становятся бывшие аппаратчики (выходцы из Госдумы, Совета Федерации, министерства или ведомства, администрации президента или аппарата правительства), поскольку важны не только личные контакты и знакомства с представителями госорганов, но и знание регламента, процедуры принятия решения, умение встраиваться в эти процессы.
Например, Валерий Драганов работал в правительстве и Госдуме, после чего занял пост вице-президента «Русала» по связям с госорганами, а затем снова стал парламентарием.
Практика
Считается, что лоббисты взаимодействуют со всеми госструктурами, а основным полем деятельности выступает Госдума. На деле же ключевые решения принимаются выше — в правительстве (особенно в ФАС и профильных министерствах) и администрации президента. «Задача — так подобрать аргументы, чтобы это было прежде всего выгодно представителю власти. Если ты работаешь чиновником из Минфина — речь идёт о бюджете, если ты работаешь с Минздравом — ты так подбираешь аргументы, чтобы доказать, что твоё решение выгодно прежде всего Минздраву, потому что это окажет положительное воздействие на продолжительность жизни, сокращение числа заболеваний и так далее», — пояснял «Коммерсанту» руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых.
Зарубежная практика
В США лоббизм попал под официальное регулирование ещё в 1946 году. При этом для американских лоббистов введена процедура регистрации в специальном реестре и обязанность отчитываться о договорах с каждым клиентом, а также о полученных гонорарах. Несоблюдение этих правил чревато штрафами или уголовной ответственностью.
За последние годы лоббистские практики всё чаще переводятся в официальное поле. Если в 2010 году они подпадали под регулирование лишь в восьми странах ОЭСР, то в 2020-м такая деятельность в той или иной степени регулировалась уже в 23 государствах, в том числе в Австрии, Германии, Словении, Перу, Литве, Великобритании, Австралии, Венгрии, Исландии, Латвии, Румынии, Канаде, Франции.
Лоббирование
В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей (групп интересов), стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно — в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия этих организованных (групп интересов) на органы власти является лоббирование.
В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников в разного рода сделках между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии.
Лобби́зм — практика отстаивания интересов в парламенте неправительственными объединениями и финансово-промышленными группами. Иногда ассоциируется с коррупцией во власти или служит её эвфемизмом. Депутаты, представляющие интересы этих группировок, называются лоббистами, а их группы — лобби. Они участвуют в продвижении нужных законопроектов.
Специфический институт политической системы, механизм влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики.
В более широком понимании лоббизм — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.
Под лоббизмом подразумевается способствование принятию органами власти тех или иных решений, не связанное с подкупом госдеятелей. При этом речь, как правило, идет о защите интересов не какой-то отдельной компании, а целой отрасли. И легализация этой деятельности позволяет сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик.
Лобби́зм (англ. lobbyism, от lobby — кулуары) — давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта. Возник в США (где был принят в 1946 г. специальный закон о лоббизме); ныне существует во всех демократических странах. Нередко лоббисты имеют свои конторы при законодательных органах.||
Сегодня лоббизм делится на формальный (законодательно регулируется и разведён, т.о., с коррупцией) и неформальный. Лоббизм связан с развитием партийной системы и корпоративизма, но обратной связью.
Содержание
Формы (технологии) лоббизма
Регламентация лоббизма в западных странах
Международный опыт регулирования лоббистской деятельности: США, Канада, Великобритания, Германия, Франция [1]
Соединенные Штаты Америки
В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента — палате представителей (the House), у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House).
Долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование, прежде всего, определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Нормы закона применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.
В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. Рассмотрим ключевые нормы данного закона.
Кто является лоббистом. В § 266 закона сказано, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: а) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;
б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».
На какие ветви власти распространяется закон. Закон распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.
Порядок регистрации лоббистов. В § 267 закона подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Согласно закону лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств; подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку.
Правовые ограничения лоббизма. В § 269 закона указаны правовые ограничения лоббизма. Взятки и откровенный подкуп, например, членов Палаты представителей и Сената запрещены. Меры ответственности были установлены следующие: штраф до 5000 долларов, либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры — лишение права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью.
Мощное наступление на лоббизм было предпринято в 70-е годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной. В 1971 году вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий. Закон нацелен на ограничение влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. Известно, что за каждым из первых лиц стоят, как правило, определенные силы влияние: за Эйзенхауэром — военное лобби, за Джонсоном — нефтяники Техаса, за Рейганом — «калифорнийская группа», за Джорджем Бушем младший — компания «Халибертон» и т. д.
В 1974 году была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов Политического Действия, через которые шли деньги лоббистов. По замыслу поправки Комитеты политического действия должны были аккумулировать средства граждан, групп, объединений и ввести в сбор средств на выборы в конгресс некоторое единообразие. Но действие поправки не привело к желаемым результатам, так как на практике крупная корпорация просто имеет не один Комитет политического действия, а столько, сколько потребуется, что бы «рассовать» нужную сумму.
В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов — Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость и важность в объективном принятии государственных решений.
В 1995 году Президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. В новом законе появилось положение о том, что все иностранные лоббисты, представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами, а иностранными агентами, подпадающими под действие ФАРА, считаются теперь только агенты влияния иностранного государства в целом (работники посольств, межгосударственных организаций и т. д.). Произошло это в связи с глобализацией бизнеса в мире, в результате чего усилилась степень влияния иностранного лобби в США. Необходимость принятия нового закона также объяснялась тем, что только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т. п.
Порядок регистрации и отчетности в Lobbying Disclosure Act. Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны зарегистрироваться у секретаря (Secretary) Офиса Сената по общественным записям (Senate Office of Public Records), который доводит всю информацию о лоббисте до общественной инспекции (public inspection). Существует две формы для регистрации: LD-1, форма для тех, кто регистрируется впервые, и форма LD-2, для тех, кто уже был зарегистрирован ранее.
Каждые полгода (не позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни приходятся праздники или выходные) лоббисты и лоббистские фирмы обязаны послать детальный отчет о своей деятельности (согласно запросам в указанных формах) в Офис по общественным записям (the Office of Public Records). Допускается два варианта заполнения: бумажное заполнение (Paper Filing) и электронное заполнение (Electronic Filing), которое потом может быть отправлено по электронной почте.
Бумажное заполнение (Paper Filing) требуемых форм отсылается через почту Соединенных штатов, службу Federal Express (FedEx) или UPS. Отчеты, доставленные в Офис по общественным записям (the Office of Public Records), на которых будет стоять почтовый штемпель с датой не позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни приходятся праздники или выходные, считаются пришедшими вовремя. Для ручной доставки документов можно использовать только правительственных курьеров со специальным удостоверением личности, разрешенным Федеральным Правительством (Federal Government). При электронном заполнении (Electronic Filing) требуемых форм лоббисту присваивается регистрационный номер и пароль, после чего он может заполнить форму с помощью специальной программы.
Кто является лоббистом по Lobbying Disclosure Act. Лоббистом считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев.
На какие ветви власти распространяется Lobbying Disclosure Act. Действие закона распространяется на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных органов власти.
Сегодня в США выходят несколько информационных бюллетеней, посвященных вопросам лоббизма. Самыми авторитетными из них являются сборник «Вашингтонские представители» и «О’Двайерс Вашингтон рипорт».
Справочник «Вашингтонские представители» выходит ежегодно, содержит около 1000 страниц текста и стоит порядка 100 долларов. В справочнике содержатся данные о годовой деятельности лоббистов, будь то юридические консультанты, сотрудники различных учреждений со штаб квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В опубликованном в 1993 году ежегодном сборнике было официально зарегистрировано 15 тысяч лоббистов.
Бюллетень «О’Двайерс Вашингтон рипорт» издается с 1992 года сначала ежемесячно, а затем — из-за большого количества информации — два раза в месяц. Стоимость подписки на год составляет 95 долларов. Бюллетень в основном предназначен для лоббистов, представляющих иностранных компании и государства в США и содержит данные о различных контактах иностранных лоббистов, их цели и гонорары за предоставленные услуги.
Все недостатки, связанные с лоббизмом американским политикам, юристам и политологам хорошо известны. Но лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (Конгрессом) и заставляющим его энергично пахать, или с дыханием, которое необходимо организму независимо от того, чистое оно или нет. Никому и в голову не придет запретить лоббизм или поставить лоббистов в чрезвычайно жесткие рамки, что объясняется тем положительным потенциалом, который свойствен лоббизму.
В дополнение к опубликованным законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в Палате представителей, так и в Сенате, которые, однако, не применяются вопреки этим федеральным законам или же прямо применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс, и которые могут серьезно повлиять на деятельность и поведение таких лоббистов. Эти правила устанавливают этические директивы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса. Кроме того, имеются этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов.
21 января 2009 года новоизбранный президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов. Он запретил администрации Белого Дома принимать от них подарки: «Для лоббистов будут введены самые жесткие ограничения за всю историю президентских администраций США. Подарки от лоббистов сотрудникам администрации будут также запрещены».
Канада
Закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act) был принят сравнительно недавно — в 1988 году. Закон LRA не распространяется на следующих лиц, действующих строго в рамках своих компетенций: члены законодательных или исполнительных органов власти провинций; члены дипломатических миссий, представляющих в Канаде интересы иностранных государств; члены представительства ООН, а также других международных организаций, для которых законодательно предусмотрены иммунитет и привилегии;
Лоббизмом согласно закону LRA не считается:
Классификация лоббистов, согласно LRA:
Рассмотрим каждый из видов более подробно. Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:
Во-первых, обращаются к госслужащему с целью:
а) разработки проекта закона; б) введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; в) разработки любого регламента; г) разработки или изменения государственной политики или программы; д) получения любой субсидии, гранта и т. п. от государства.
Во-вторых, организуют встречу госслужащего и третьего лица. Лоббисты-консультанты не позднее, чем через 10 дней после начала любого из вышеописанных действий должен отправить в регистрирующий орган следующую информацию:
Корпоративные «встроенные лоббисты» — это лица, нанятые какой-либо организацией или частным лицом, значительную часть (20 % и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании (если работодатель не физическое лицо) по вопросам:
Корпоративный «встроенный лоббист» должен в течение двух месяцев отправить в регистрирующий орган следующую информацию:
«Встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations)) — это лица, которые являются сотрудниками организации, и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам:
Регистрацией «встроенных лоббистов» от организации занимается компания-работодатель, в том случае, если общее количество времени, в течение которого все работники организации заняты лоббистской деятельностью, составляет не менее 20 процентов общего времени занятости всех сотрудников. Если это условие выполняется, компания-работодатель должна отправить в регистрирующий орган информацию обо всех своих сотрудников, занятых в лоббистской деятельности (даже тех сотрудников, чье индивидуальное время занятости лоббистской деятельностью меньше 20 процентов).
Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады (Registrar General of Canada), которое каждый год публикует финальный (итоговый) отчёт.
За соблюдением требований закона LRA следит специально назначаемый советник по этике (Ethics Counsellor). Советник по этике руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста» (LOBBYISTS’ CODE OF CONDUCT). При нарушении лоббистом правил LRA или кодекса советник по этике организует расследование инцидента. По завершении расследования отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом сумм, и совершенных им расходах, отправляется в Центральное бюро регистрации Канады (Registrar General of Canada) и в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.
Канадская система регулирования лоббистской деятельности более либеральна, чем американская, что вызывает множество нареканий со стороны общественности. Чаще всего предметом критики становится то, что в Канаде:
Таким образом, несмотря на то, что за нарушение правил регистрации и кодекса лоббистов могут налагаться штрафы, реестр лоббистов в Канаде носит, скорее, информативный характер.
Великобритания
Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма. Недаром исследователь Сэм Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.
В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ — Civil Service Code, на основе его каждый департамент принимает свой Management Code). Тем не менее, эти нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления.
Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on Standarts in Public Life), созданном в 1994 г. при премьер-министре Джоне Мейджоре.
В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. С самого начала своей деятельности Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Это решение объяснялось тем, что создание единого реестра лоббистов, помимо очевидных организационных сложностей, будет способствовать созданию имиджа «закрытой» власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе (не важно — реальной или воображаемой).
Лоббисты же, по мнению сотрудников Комитета, могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Так, в Великобритании созданы следующие профессиональные организации: The Association of Professional Political Consultants (APCC), The Public Relations Consultants Association (PRCA), The Institute of Public Relations (IPR). Явно намечается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. APCC и IPR ведут собственные списки лоббистов.
Говоря о рынке профессиональных лоббистских услуг в Великобритании, стоит отметить его чрезвычайную развитость. Годовой объем этого рынка оценивается в более чем 500 миллионов фунтов стерлингов. Услугами самой крупной лоббистской компании «Чайм коммьюникейшенз» пользуются не только крупные газетные и промышленные магнаты, иностранные представители (бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея), но и Маргарет Тэтчер. Говоря о самой «Железной леди» стоит отметить, что, известны случаи, когда Маргарет Тэтчер представляла British Petroleum. «Если это делается официально, и с этого платятся налоги, то ничего дурного в том нет, напротив, одно хорошее», — утверждает британский депутат.
Переходя к лоббизму на законодательном уровне в Великобритании, стоит отметить, что в палате общин и в палате лордов ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представители юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации сэр Гордон Доуни. Помимо этого в его обязанности входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования в неподобающем поведении.
Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по вопросу, должны заявить об этом в своем выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. Принимая участие в различных сторонах деятельности палаты, и, поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.
Подводя итог к требованиям, предъявляемым членам Парламента Великобритании можно выделить:
Помимо требований, предъявляемых к «лоббируемым» Членам Парламента выделяются ряд общих требований к «лоббируемым» иным государственным служащим. Среди них можно выделить следующие:
Кроме списка интересов Членов Парламента, ведутся также: Список Интересов Журналистов, в котором журналист, имеющий доступ в Парламент обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте; Реестр межпартийных групп (Register of All-Party Groups).
Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных компаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка из государственных фондов партий. Она оказывается только тем партиям, от которых, по крайней мере, два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, если за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов.
Общественный лоббизм и контроль в Великобритании. Работа обеих палат, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Хансард (Hansard) — официальный отчет о дебатах в парламенте — выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи членов парламента. В каждый такой отчет включены также ответы на парламентские запросы. Хансард (Hansard), еженедельный информационный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и судебные решения палаты лордов можно найти на подробном сайте парламента Великобритании, расположенном по адресу: www.parliament.uk
Кроме этого, палата общин издает еженедельный информационный бюллетень, в котором излагаются подробности парламентской деятельности. Свободные доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив палаты лордов, в котором можно получить архивные документы палаты лордов, начиная с 1497 года и палаты общин — начиная с 1547 года.
Тем не менее, полностью исключить случаи коррупции и злоупотребления служебным положением не удается, свидетельством чему скандальный «лоббигейт» от 1998 года и «шотландский лоббигейт» от 1999 года. В последние два года правление консервативной партии Великобритании стали известны случаи лоббирования политиками интересов некоторых фирм. Скандал вызвали, прежде всего, сообщения о том, что бывший депутат Нил Гамилтон в обмен на солидную плату заботился о процветании знаменитой сети магазинов «Харродс».
После этих случаев ужесточились требования к государственным служащим, работающим в исполнительных органах власти. В июле 1998 года Секретарь кабинета Sir Richard Wilson выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила поведение госчиновников при общении с лоббистами.
Стоит констатировать, что на данный момент тема лоббизма и методов его регулирования находится на периферии общественной «повестки дня». В докладах, описанного выше Комитета по стандартам публичной сферы лоббизм не упоминался с 1999 года, когда были ужесточены требования к государственным служащим после «лоббигейтского» скандала.
Германия
Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент». В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести: «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге». Рассмотрим подробнее каждый из них:
При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на открытых слушаниях и т. п.
К недостаткам германской практики регулирования лоббизма, по общему мнению, является произвол германских чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.
Франция
Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному лоббированию интересов среди законодателей появляется интерес. Однако, как верно замечает Татьяна Лебедева в книге «Искусство обольщения. Паблик рилейшнс по-французски», не стоит думать, что практика лоббизма во Франции сошла не нет, где «политика влиятельных друзей» всегда являлась существенным фактором в решении дел.
В январе 1991 года во Франции создается ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в определенную систему отношения государства и представителей заинтересованных групп.
На основании Конституцией 1958 года во Франции также действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы, кстати, действуют также в Австрии и Голландии.
Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками для продвижения различных интересов в органах государственной власти. При этом это одинаково верно для заказов как для внутреннего, так и для внешнего рынка. Показателен в данной связи документ, который приводит в своей книге руководитель ведущей консалтинговой фирмы в сфере паблик рилейшенс Жан-Пьер Бодуан. В этом документе описываются конкретные виды услуг, которые оказывают консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти. Среди них можно выделить — продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти, теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения решения, внесение нужных изменений в законодательство и т. п. Приводятся также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.