какое положение конституции ссср 1936 г было новым по сравнению с конституцией ссср 1924

Сравнение Конституций 1924 и 1936 годов

Разделение законодательной и исполнительной власти в деятельности союзных органов по Конституции 1936 г. Принципы формирования органов власти и управления в центре и на местах. Переход от территориального к отраслевому управлению народным хозяйством.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сравнение Конституций 1924 и 1936 годов

По своему содержанию конституция 1936 года была значительно шире, чем конституция 1924 года, в ней содержался ряд новых глав: об общественном устройстве, о местных органах власти и управления, о суде и прокуратуре, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. Более детально в новой конституции регламентировалось государственное устройство СССР.

Как и в конституции 1924 года, две палаты были равны, т.к. законопроект получал силу закона только в случае его принятия каждой из палат.

Вместо Президиума ЦИК, существовавшего по Конституции 1924 года, был создан Президиум Верховного Совета.

По Конституции 1936 года, Верховный совет действовал в сессионном порядке, в период между сессиями его заменял Президиум Верховного Совета СССР, так же, как и в Конституции 1924 в перерыве между сессиями ЦИК его замещал Президиум ЦИК.

Таким образом, по Конституции 1936 года, произошло разделение законодательной и исполнительной власти в деятельности союзных органов. Исключительное право принимать законы получил Верховный Совет СССР. Совет Министров провозглашался высшим исполнительным органом. Потому верховный совет не имел права вмешиваться в деятельность правительства. Президиум Верховного Совета СССР имел право издавать только подзаконные акты, указы.

По конституции 1936 года высшая судебная власть отделялась от исполнительной; высшей судебной властью обладал Верховный Суд СССР.

Из этого следует, что Конституция 1936 года закрепила разделение властей.

По Конституции 1924 года, Прокурор Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик и его заместитель назначаются Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик. А по Конституции 1936 года, Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР. Генеральный Прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР сроком на семь лет.

По Конституции 1936 года Министерства делились на общесоюзные и союзно-республиканские на федеральном уровне и на союзно-республиканские и республиканские на республиканском уровне, ровно как и по Конституции 1924 года Народные Комиссариаты делились на общесоюзные и объединенные, и на объединенные и республиканские.

Исходя из всего перечисленного, можно определить принципы формирования органов власти и управления в центре и на местах. Во-первых, это разделение властей.

Во-вторых, Конституция 1936 года закрепила существовавший по Конституции 1924 принцип федерализма, который достигался разделением наркоматов на три группы, так же Министерства делились на 3 группы.

Объединенные наркоматы, которые стали называться союзно-республиканскими министерствами были построены по принципу централизма, так же как и по Конституции 1924 года.

Однако, Конституция 1936 года отразила эволюцию союзной федерации в сторону унитарного государства. В совместное ведение Союза и Республик перешли вопросы здравоохранения, внутренних дел, земледелия, юстиции, а раньше эти вопросы Республики решали самостоятельно.

В связи с подготовкой и принятием конституции 1936 года происходила перестройка государственного аппарата в направлении его централизации. В связи с ликвидацией системы съездов советов вводится вертикальная система субординации советов и устанавливается двойное подчинение местных исполкомов своему совету и вышестоящему исполкому. Свертываются начала местного самоуправления, сужаются права местных советов и усиливается централизм в государственном управлении. Централизации государственного аппарата способствовали следующие факторы:

переход от территориального к отраслевому управлению народным хозяйством ликвидируется функциональное построение гос. аппарата. С ломкой территориальной системы и функционального управления произошло разделение ВСНХ на отраслевые наркоматы, нарком, тяжпром, легкпром, наркомлес и т.д. В каждом наркомате сосредоточилась вся работа по отрасли.

Ликвидация коллегиальности и установление единоначалия в Министерствах.

Усиление партийного контроля за деятельностью гос. аппарата. С ликвидацией РКИ был расформирован объединенный орган ЦКК РКИ, т.е. партийный контроль отделялся от государственного. Для осуществления партийного контроля вместо ЦКК создавалась комиссия партийного контроля (КПК). Она избиралась партийным съездом и имела на местах своих уполномоченных. Местные комиссии партийного контроля упразднялись.

Т.о., усиливался контроль центральных партийных органов за местными, и в построении партийного аппарата как и в гос. аппарате укреплялся централизм. Также было ликвидировано функциональное построение партийного аппарата. Вместо функциональных отделов в парткомах образуются отраслевые отделы: с\х, промышленный, транспортный и т.д. это было сделано в целях усиления партийного контроля за гос. аппаратом, т.к. в конце 30-ых годов парторганизациям было предоставлено право контроля деятельности администрации на предприятиях и в учреждениях. Некоторые историки на основе того факта делают вывод о начале слияния партийного и советского гос. аппарата.

законодательный власть конституция

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Систематизация российского права в первой половине XIX века. Развитие союзных органов государственной власти и управления в соответствии с конституциями СССР 1924 и 1936 годов. Приспособление государственного аппарата к изменениям в экономическом строе.

контрольная работа [36,5 K], добавлен 20.09.2015

Правовое положение органов исполнительной власти. Взаимоотношение с другими органами власти. Место и роль милиции в системе органов исполнительной власти, ее полномочия. Компетенция органов законодательной и исполнительной власти в сфере внутренних дел.

курсовая работа [47,6 K], добавлен 07.11.2008

Органы исполнительной власти. Принципы деятельности правительства. Состав Кабинета Министров. Разделение государственной власти. Административно-правовой статус центральных органов власти. Дисциплинарная ответственность руководителей местных органов.

реферат [19,9 K], добавлен 26.02.2011

Понятие и принципы построения органов государственной власти, структура органов исполнительной власти. Органы судебной власти и принципы осуществления правосудия. Принципы деятельности органов государственной власти, субъекты законодательной инициативы.

курс лекций [70,1 K], добавлен 20.05.2010

Общие принципы и основания деятельности органов государственной власти. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо, система органов исполнительной власти, губернатор и местное самоуправление.

курсовая работа [43,7 K], добавлен 03.08.2010

Разделение органов государственной власти, с функциональной точки зрения, на органы законодательной власти, органы государственного управления (исполнительной власти) и органы судопроизводства (власти судебной). Компетенция парламентов республик.

контрольная работа [31,4 K], добавлен 10.02.2009

Понятие органов исполнительной власти и их статус. Механизм исполнительной власти. Признаки исполнительной власти. Подразделение органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти. Полномочия Президента РФ.

курсовая работа [53,4 K], добавлен 31.05.2007

Источник

Глава 2. Подготовка и принятие Конституции

1. Предпосылки создания Конституции

Главной и, по существу, единственной предпосылкой создания Основного закона Союза Советских Социалистических Республик выступает само по себе возникновение этого государства. Любое государство, разумеется, может обойтись и без Конституции. Примеров тому более чем достаточно не только в прошлом, но и в наше время. А вот существование Конституции без государства мыслимо лишь в виде проектов или каких-то доктринальных разработок, вроде тех, что в свое время сочинили декабристы. Однако если государство может обойтись без Конституции, то все же наличие ее, несомненно, укрепляет государственный строй, всю государственную машину, цементирует ее отдельные части в нечто единое. И это не схоластический разговор. Как мы увидим несколько позже, как раз при образовании СССР, спор о том, нужна Конституция или нет, имел весьма серьезные практические основания.

И для нас это сразу же очень важно, ибо никакая федерация не может обойтись без членства, без членов. А начнем исследование проблемы образования СССР именно с их возникновения.

Рождение членов Советского Союза. Самым крупным из них была Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика. Она возникла первой, но не сразу приобрела такое название.

Однако впоследствии это название еще более усложнилось. Когда 26 октября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов установил в стране Советскую власть, республика стала именоваться Российской Советской.

Вскоре изменилась и форма государственного единства России. В январе 1918 года Россия была провозглашена федерацией, и это нашло отражение в ее названии.

Нет необходимости конкретно анализировать государственный строй и историю Российской Федерации до образования СССР. Эта тема изучается в рамках предыдущих семинаров, посвященных актам II Всероссийского съезда Советов, первой Советской Конституции и даже первым ее кодексам. Поэтому оставим строительство РСФСР до ее вступления в Советский Союз и перейдем к истории других его членов.

Исторически вторым Советским государством, вошедшим затем в состав Советского Союза, стала Украинская Советская Социалистическая Республика, название которой тоже сложилось не сразу: когда в декабре 1917 года I съезд Советов Украины провозгласил ее образование, он назвал новое государство даже не советской, а народной республикой. Однако такое наименование уже применялось к республике, провозглашенной ранее украинскими буржуазными националистами, известной Центральной Радой. Поэтому вскоре рабоче-крестьянское украинское государство стали именовать Украинской Советской республикой, а затем, по аналогии с РСФСР, также Украинской Социалистической Советской Республикой. В 1919 году была принята Конституция этого государства.

Сложно решался вопрос о границах Украинского государства. Еще до Октябрьской революции, когда Центральная Рада добилась у Временного правительства автономии Украины, она претендовала лишь на небольшую часть земель, которые в наше время входят в состав Украинского государства. Мыслилось, что автономная Украина включит лишь губернии, окружающие Киевскую. Южные приморские земли, Донецко-Криворожский бассейн оставались вне ее пределов, о западных украинских землях, входивших в состав Австро-Венгрии, не могло быть пока что и речи.

Советская Украина стала формироваться первоначально тоже на киевской земле, при этом 127 законно избранных делегатов I съезда Советов представляли всего 49 Советов. После того как Центральной Раде удалось сорвать этот съезд, делегаты перебрались в Харьков и здесь объединились с III областным съездом Советов Донецкого и Криворожского бассейнов. Тем самым территория Донбасса тоже вошла под юрисдикцию высшего органа власти Украины. В специальной резолюции о Донецко-Криворожском бассейне съезд Советов прямо записал, что он будет добиваться включения Донбасса в целом в пределы этой Советской республики*(75). На территорию УССР затем будут влиять разного рода события: заключение Брестского мира и его последующее аннулирование, неопределенность судьбы Крыма, который мыслился то частью Украины, то независимой республикой, пока, наконец, не вошел в состав РСФСР, мирный договор с Польшей, передвинувший границу республики восточнее, чем это было даже до революции.

Но не австро-германская и не польская агрессия против Украины беспокоит современных тамошних сепаратистов. Они утверждают, что создание Советской республики на Украине было не чем иным, как русско-большевистской оккупацией края*(76).

По-другому образовалась Белорусская Социалистическая Советская Республика. Условия для ее возникновения сложились только после аннулирования Брестского мира.

В конце ноября 1918 г. оккупанты были изгнаны из Белоруссии, но Белорусская Советская Республика была провозглашена несколько позже. В конце декабря 1918 г. Северо-Западная конференция РКП(б) единодушно одобрила идею создания БССР. Конференция объявила себя I съездом Компартии Белоруссии и избрала членов Временного рабоче-крестьянского правительства Республики. 1 января 1919 г. это правительство опубликовало Манифест, в котором провозглашалось образование Белорусской Советской Республики. В феврале 1919 г. в Минске открылся I съезд Советов Белоруссии, принявший ее Конституцию.

В этот период возникла и литовская национальная государственность. За ее создание народу Литвы пришлось побороться со своими националистами и интервентами. В ноябре 1918 г. для руководства восстанием здесь был создан Военно-революционный комитет.

16 декабря 1918 г. была провозглашена Литовская Советская Республика. Во главе ее правительства, образованного в Вильнюсе, стал большевик В. Мицкявичус-Капсукас. 22 декабря 1918 г. независимость Литовской ССР была признана Совнаркомом РСФСР. В январе 1919 г. литовское правительство обратилось к рабочим и крестьянам республики с призывом приступить повсеместно к выборам Советов. Выборы проводились на основе тех же принципов, которые записаны и в Конституции РСФСР, но с учетом местных условий. Началась работа по формированию государственного механизма Советской Литвы.

Исходя из интересов белорусского и литовского народов ЦК РКП(б) принял в январе 1919 г. решение о необходимости слияния Белоруссии с Литвой. Эта идея была поддержана трудящимися обеих республик. В начале февраля 1919 г. вопрос о слиянии был поставлен по предложению ЦК Компартии Белоруссии на обсуждение I Всебелорусского съезда Советов. Съезд решил объединить Белоруссию с Литвой. Две недели спустя этот же вопрос был положительно решен и I съездом Советов Литовской ССР.

Вскоре началось и практическое объединение органов обеих республик. 27 февраля 1919 г. состоялось объединенное заседание центральных исполнительных комитетов, на котором было образовано объединенное правительство Литовско-Белорусской Республики во главе с В. Мицкявичусом-Капсукасом.

В Прибалтике Советская власть просуществовала недолго. Она была свергнута местными буржуазными националистами, опиравшимися на помощь интервентов. В 1920 г. пришлось восстановить отдельную Белорусскую ССР. 31 июля 1920 г. на заседании представителей Коммунистической партии Литвы и Белоруссии, советских и профсоюзных организаций Минска и Минской губернии была принята Декларация о провозглашении независимости Белорусской Советской Социалистической Республики. Впредь до созыва съезда Советов власть в освобожденной Белоруссии вручалась Военно-революционному комитету. Военревкомы создавались и на местах.

Уже в конце 1920 г. в Белоруссии формируются конституционные органы. Прошли выборы в местные Советы, и в декабре 1920 г. в Минске открылся II Всебелорусский съезд Советов. Съезд законодательно закрепил существование суверенной Белорусской ССР, избрал ее ЦИК, утвердил состав Совнаркома.

Особенно бурно процесс создания независимых советских республик шел в это время в Закавказье, где не прекращалась борьба трудящихся против своей и иностранной буржуазии и возникших еще в мае 1918 г. марионеточных правительств азербайджанских мусаватистов, армянских дашнаков и грузинских национал-меньшевиков.

В современном Закавказье стали отсчитывать историю армянской, азербайджанской, грузинской государственности от «майских» республик 1918 г. Факты же таковы, что все Закавказские республики 1918-1919 гг. не имели реальной независимости, поскольку находились под господством сначала германо-турецких, а потом английских оккупантов и не были юридически признаны Советской Россией. Исключение составляет Грузия, меньшевистское правительство которой в 1920 г. было признано Россией de faсto.

Трудящиеся Закавказья не смирились с господством националистов и оккупантов. Но до весны 1920 г. Советская Россия не могла оказать закавказским рабочим и крестьянам достаточно широкой и разносторонней помощи. Положение изменилось после разгрома Деникина, когда Красная Армия вышла на Северный Кавказ, к границам Закавказья.

I съезд Азербайджанской Коммунистической партии (большевиков), состоявшийся в феврале 1920 г., учитывая революционную ситуацию, создавшуюся в Азербайджане, призвал рабочих и крестьян к свержению власти мусаватистов и нацелил партию на подготовку вооруженного восстания. Но свержение буржуазного господства произошло, по существу, мирным путем. Опираясь на поддержку Красной Армии, коммунисты Азербайджана предъявили ультиматум мусаватистскому парламенту и правительству о сдаче власти, направив одновременно революционные отряды для захвата важнейших пунктов Баку. В ночь на 28 апреля 1920 г. парламент и мусаватистское правительство были распущены, провозглашена Азербайджанская Советская Социалистическая Республика, создан ее Временный революционный комитет под председательством Н. Нариманова. В тот же день Ревком утвердил состав Совета Народных Комиссаров республики. Одновременно Ревком обратился за помощью к правительству Советской России. Такая помощь была оказана, что позволило Азербайджану приступить к мирному строительству. В 1921 г. состоялся I съезд Советов АзССР, утвердивший Конституцию республики, созданную на базе Основного закона РСФСР.

Коммунистическая партия Грузии с целью установления Советской власти подняла вооруженное восстание, которое к середине февраля 1921 г. уже охватило всю страну. 16 февраля был образован Революционный комитет, объявивший о низложении буржуазного правительства и провозгласивший образование в Грузии Советской Социалистической Республики. Ревком Грузии также обратился к Советской России за поддержкой, благодаря чему в конце февраля меньшевистское правительство изгнали из Тифлиса. Были сломаны буржуазные органы, и началось строительство советского государственного механизма. В начале 1922 г. съезды Советов Армении и Грузии приняли Конституции АрССР и ГССР.

Советской власти пришлось выправлять горькие плоды этой антинародной политики. Большевики посчитали наилучшим способом объединить все закавказские советские республики в одну федерацию. Стремление установить в Закавказье межнациональный мир было, следовательно, одной из важнейших причин образования ЗСФСР.

Первые шаги по пути создания этой федеративной республики делаются еще весной 1921 г. В ноябре того же года Кавказское бюро ЦК РКП(б) приняло решение о необходимости создания на территории Закавказья федеративного союза, которое было одобрено Политбюро ЦК РКП(б).

Не все в Закавказье, однако, приветствовали образование Закавказской Федерации. Как уже отмечалось, грузинские сепаратисты, главным образом Б. Мдивани, решительно выступили против нее. Даже четыре месяца спустя после провозглашения СССР, выступая на секции ХII съезда РКП(б), Мдивани настойчиво требовал роспуска ЗСФСР, которую считал «искусственно созданной»*(77). Тем не менее суверенным членом Союза ССР стала именно Закавказская Федерация, а не ее составные части. Это сохранялось вплоть до 1936 г., когда вторая Конституция Союза решила проблему по-другому, наделив Азербайджан, Армению и Грузию суверенными правами.

Таким образом, все члены Советского Союза возникли и развивались как национальные государства. В наше время возникла идея осуждения такого принципа формирования федерации. Нетрудно заметить, что авторы ее держат равнение на Запад. Однако западные федерации создавались в иных условиях и, на мой взгляд, решение проблемы даже там оказалось не лучшим. Вспомним хотя бы войну Севера с Югом в США.

Маркс и Ленин видели как раз смысл федерации, которую они не считали лучшей формой государственного единства, именно в решении национального вопроса. Для этого федерация создавалась и в нашей стране, и достаточно успешно. Если же не иметь в виду цель примирения национальных противоречий, то федерация вообще не нужна, унитарное государство во всех иных отношениях представляется более удобным и целесообразным*(78).

Взаимоотношения советских республик на раннем этапе.

Возникновение независимых советских республик отнюдь не означало их желания разбежаться в разные стороны. Как раз наоборот: уже с момента своего возникновения они стремились сплотиться, притом вокруг РСФСР, ставшей их организующим ядром. При провозглашении в декабре 1917 года Украинской Советской (народной) Республики было одновременно принято и постановление съезда о желании Украины вступить в федеративную связь с Россией (кстати, упомянутый П. Музыченко начисто об этом умалчивает). В ходе гражданской войны по тому же пути пошли и другие возникшие в это время советские республики.

В первую очередь они подчинили общему командованию и управлению, общим военно-стратегическим планам свои армии. Функции объединенного командования и управления войсками республик осуществлялись военными органами РСФСР, в мае-июне 1919 г. армии отдельных республик были окончательно слиты в единую армию Советской страны. Соответственно были упразднены и военные ведомства союзных с РСФСР независимых республик.

С самого начала республики передавали в непосредственное управление соответствующих органов РСФСР отдельные предприятия и целые отрасли промышленности, в первую очередь тяжелую и оборонную индустрию. Вся государственная промышленность республик финансировалась ВСНХ РСФСР. Хозяйственное объединение не ограничивалось сферой производства. Проводились мероприятия и по объединению финансовых систем, транспорта, снабжения. Так, совместное постановление ВСНХ РСФСР и СНХ Украины «О проведении единой экономической политики», опубликованное 12 апреля 1919 г., устанавливало общий для обеих республик производственный план, разрабатываемый ВСНХ. В соответствии с ним объединялись товарные фонды и определялись единые предельные цены на сырье. Аналогично строились отношения РСФСР и с другими «независимыми» республиками.

В Декрете указывалось на необходимость объединения военной организации и военного командования, советов народного хозяйства, железных дорог, финансов и комиссариатов труда России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии, с тем чтобы государственное руководство этими отраслями было сосредоточено в руках единых органов.

После принятия Декрета ВЦИК избрал комиссию для разработки конкретной формы объединения. Однако реализовать его полностью помешали активизация иностранной интервенции и новое обострение гражданской войны.

Возникшие в 1920-1921 гг. Закавказские республики установили тесные связи с РСФСР, аналогичные тем, которые существовали у нее с западными советскими республиками до этого. Одновременно такие связи расширились и углубились. Если прежде предпринимались попытки объединения отдельных дипломатических усилий советских республик, то теперь их совместные выступления на дипломатическом фронте становятся более масштабными и частыми, координируются действия по налаживанию внешней торговли.

Отношения между советскими республиками в период иностранной интервенции и гражданской войны были своеобразными. Субъекты этих отношений, обладая определенной самостоятельностью, были связаны в то же время единством высших органов власти и управления, единством гражданства, армии, финансов.

Единство высших органов власти и управления проявлялось в том, что все независимые советские социалистические республики посылали своих делегатов на всероссийские съезды Советов. Их представители имелись и во ВЦИК. Поэтому решения высших органов власти РСФСР эти республики признавали законом и для себя. Единство вооруженных сил, как уже отмечалось, приняло форму объединения республиканских войск на базе Красной Армии РСФСР в единую армию Советского государства.

В литературе высказывалось мнение о том, что отношения между независимыми советскими социалистическими республиками в годы гражданской войны следует рассматривать как конфедеративные или даже как международные. Однако наличие общности органов власти (и даже управления), вооруженных сил, гражданства, финансов, которого не может быть в конфедерации, а тем более при международно-правовых связях, несомненно, говорит о своеобразном характере их отношений, не укладывающемся в рамки ни конфедерации, ни федерации. По моему мнению, эти отношения создавали автономию, хотя и очень широкую, отличную от той, которая складывалась одновременно внутри РСФСР в отношениях с Башкирией, Татарией и другими автономными республиками.

Сущность перехода к этому этапу заключалась прежде всего в изменении цели объединения республик. Если в период гражданской войны это было обеспечение военной победы над врагом, то теперь на первый план выступила задача восстановления разрушенного народного хозяйства республик, что не умаляло, конечно, и прежней заботы о внешней безопасности страны.

В 1921 г. Россия, Украина и Белоруссия заключили мирный договор с Польшей. При этом РСФСР и УССР выступали в переговорах самостоятельно, Белоруссия же доверила защиту своих интересов делегации Советской России. В мирном договоре РСФСР с Турцией, заключенном в марте 1921 г., непосредственно оговаривались права и интересы Закавказских советских республик по некоторым вопросам.

Вместе с дипломатическим сотрудничеством шло объединение усилий республик в организации внешней торговли, приобретавшей в мирное время все большее значение. Для достижения согласованности действий по этим вопросам союзные договоры РСФСР с Украиной, Белоруссией и Азербайджаном и другие акты предусматривали объединение их органов внешней торговли. Наркомвнешторг РСФСР имел своих представителей при правительствах Азербайджана, Украины, Белоруссии. Устанавливалось, что республики будут проводить общую внешнеторговую политику на основе единого импортно-экспортного плана. В 1922 г. при внешнеторговых операциях вводятся единые для всех советских республик ставки таможенных сборов. Одновременно устанавливается, что между самими республиками не может быть никаких таможенных границ. Связанные тесными узами, независимые советские республики имели возможность действовать и как самостоятельные субъекты во внешнеторговых операциях с иностранными державами.

Протокол зафиксировал, что объединение дипломатических усилий советских республик не ограничивается Генуэзской конференцией. РСФСР поручалось более широкое представительство интересов восьми республик в сферах экономической и политической, и притом по отношению к неограниченному кругу государств. Дипломатическое объединение советских республик явилось одним из условий успеха советской делегации на Генуэзской конференции, стало шагом вперед в укреплении единства советских республик в международных отношениях.

Переход к послевоенному этапу отношений означал расширение и углубление хозяйственных связей республик. Это проявилось, прежде всего, в установлении единого хозяйственного плана. Первым таким планом был план ГОЭЛРО, принятый VIII Всероссийским съездом Советов 29 декабря 1920 г. План касался не только России, но и других советских государств. В частности, большие работы намечалось осуществить на Украине, в Закавказье (в особенности в Бакинском регионе).

Знаменательно, что инициаторами принятия единого плана для всей страны выступили сами национальные республики. Всеукраинский съезд Советов в феврале 1921 г. отметил, что общехозяйственный план УССР должен быть составной частью единого хозяйственного плана советских республик. Аналогичные решения были приняты в Азербайджане и Белоруссии. В соответствии с этим Положение о Госплане, изданное в 1922 г., устанавливало, что разрабатываемый Государственной общеплановой комиссией перспективный план народного хозяйства, а также эксплуатационный план текущего года распространяются как на РСФСР, так и на союзные с ней советские республики.

Развитие этих отношений и подготовило образование Союза Советских Социалистических Республик, завершившее определенный этап национально-государственного строительства в стране.

Советские республики, испытавшие на практике взаимоотношения друг с другом разной формы, убедились в конце концов в полезности и даже необходимости более многогранного объединения. К нему их звала в первую очередь экономика: исторически сложившееся разделение труда между отдельными экономическими районами, единство железнодорожной и водной сети, скудность материальных и финансовых ресурсов каждой из республик в отдельности, требовавшая их интеграции для наиболее рационального использования. К 1922 г. экономическое объединение республик уже достигло больших успехов. Вместе с тем хозяйственные связи между ними не были еще достаточно полными и единообразными. Взаимоотношения между соответствующими органами республик были усложненными и запутанными и не позволяли в необходимой мере достичь единства экономической политики. Строить социалистическую экономику в таких условиях было невозможно. Надо было создать по-настоящему единый аппарат управления, обеспечивающий формирование единого хозяйства, регулируемого общим планом.

Среди причин образования СССР важное место занимали также внешние факторы, угроза новой военной интервенции, экономическая изоляция Советской страны, попытки дипломатического нажима Запада на советские республики. К 1922 г. централизация руководства обороной страны была налицо. Определенные успехи имелись и в объединении республик по линии дипломатической и внешнеторговой. Однако полного единства между республиками пока не было. А послевоенная обстановка выдвигала на первый план именно это требование.

Наконец, перехода к новым формам взаимоотношений республик друг с другом требовала и необходимость укрепления дружбы народов, устранения проявлений шовинизма и национализма. Сама природа Советской власти, интернациональной по своей сущности, объективно сплачивала народы, но несовершенство форм отношений между республиками, сложившихся к 1922 г., порождало определенные трения. Нужно было переходить к новой, более совершенной форме государственного единства Советской страны.

Процесс преобразования отношений между советскими республиками начался в первые месяцы 1922 г. В советской литературе обычно дело изображалось так, что этот процесс был естественным результатом объединительного движения народов. Конечно, за 5 лет, прошедших после Октября, народы убедились, что раздельное существование национальных республик ни к чему хорошему не ведет. Все более крепла вера, что спасение и развитие страны возможны только в условиях объединения разрозненных национальных районов. Однако каких-либо проявлений объединительного движения в начале 1922 г. как будто бы не наблюдалось. Во всяком случае, собраний, митингов, демонстраций, выступлений в печати с требованием создать более совершенную форму государственного единства не отмечается. Документы показывают, что инициатива изменения этих форм пошла не снизу, а в определенной степени сверху, притом весьма своеобразно. Начали движение не массы, а чиновники, притом как раз не в направлении к централизации, а в сторону ограждения прав республиканских органов управления от директив Москвы.

Первой ласточкой явились трения между украинскими и российскими органами по поводу Наркоминдела. На секции по национальному вопросу ХII съезда РКП(б), проходившего в апреле 1923 г., председатель Совнаркома Украины Х. Раковский сообщал, что в январе 1922 года «уже возникла идея автономизации советских республик. » в Наркоминделе. Она состояла в том, что предлагалось ликвидировать НКИД республик. Если верить Раковскому, то была создана даже комиссия, куда входили И.В. Сталин и нарком иностранных дел России Г.В. Чичерин, которая должна была подготовить такую операцию. Раковский, входивший также в комиссию, направил докладную записку в ЦК РКП(б) с возражением против данного мероприятия, и вопрос был решен по-другому*(79). Очевидно, успех этой операции воодушевил украинских самостийников и 11 марта 1922 г. Политбюро ЦК КП(б)У вынесло развернутое решение по вопросу о взаимоотношениях между РСФСР и УССР в связи с претензиями украинских наркоматов к наркоматам и Совнаркому России по поводу нарушений последними договоров и соглашений между УССР и РСФСР, касающихся полномочий органов управления. То есть речь шла не об укреплении объединения республик, а напротив, как бы об ограждении независимости Украины, в сущности же даже не самой Украины, а ее руководства.

В июле 1922 г. Закавказский крайком партии поставил вопрос о взаимоотношениях РСФСР с Закавказской Федерацией. Становилось ясным, что проблему взаимоотношений республик пришла пора решать во всей полноте, принципиально, не ограничиваясь отдельными аспектами и двусторонними переговорами. Но новая форма государственного единства Советской страны была найдена не сразу.

Некоторые руководящие работники РСФСР и других республик считали, что вопрос об укреплении связей между независимыми советскими республиками должен быть решен путем вступления союзных республик в состав РСФСР и даже путем формального превращения всей Советской страны в унитарное государство.

Имела место и прямо противоположная точка зрения: выделить из РСФСР автономные республики и дать им права союзных. Некоторые республиканские работники шли еще дальше, предлагая объединить советские республики на основе конфедерации, что означало ослабление государственного единства Советской страны по сравнению с уже достигнутым.

11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК РКП(б) создало комиссию для подготовки к Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях республик. В сентябре комиссией был рассмотрен и принят проект, предусматривавший включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в качестве автономных республик, то есть их «автономизации». Проведение его в жизнь означало бы умаление прав союзных с РСФСР советских государств, подчинение их России. Не случайно этот проект вызвал возражения в партийных органах некоторых республик. Материалы обсуждения проекта в республиках были пересланы больному Ленину, результатом чего явилось письмо Владимира Ильича членам Политбюро, где он сформулировал свою идею образования СССР. В письме, написанном 26 сентября 1922 г., Ленин предлагал объединить советские республики в союзное государство, все члены которого были бы равноправными. Союзные республики, по мысли В.И. Ленина, оставаясь суверенными, передавали бы в то же время определенные важнейшие функции управления в ведение федерации, носящей название Союза Советских Социалистических Республик. В октябре 1922 г. Пленум ЦК РКП(б) принял решение о необходимости объединения советских республик на основе ленинских принципов.

Возникает вопрос: почему Ленину захотелось отказаться от уже апробированной системы автономизации и как оценить этот отказ? Думается, что оценка здесь может быть двоякой, и притом все дело заключается в перспективе.

Кажется, что если бы все союзные республики вошли в состав РСФСР, то такое государство было бы прочнее и его труднее было бы разрушить, как это произошло с СССР в 1991 г.

Однако революционный порыв на Западе постепенно угасал, и хотелось надеяться, что он в любой момент снова вспыхнет. Не случайно, выступая на IV Конгрессе Коминтерна в ноябре 1922 года, Н.И. Бухарин исходил из убежденности в том, что победа мировой социалистической революции является вопросом нескольких лет, но никак не десятилетий.

А в этих условиях могла возникнуть проблема объединения новых социалистических государств с уже существующим на нашей земле. И вот тут-то, возможно, и была загвоздка: представить себе, скажем, Германию вступающей в РСФСР было бы затруднительно, а в союзном государстве она выглядела бы вполне естественно.

В ноябре Политбюро ЦК РКП(б) одобрило «Основные пункты Конституции СССР», на базе которых в декабре 1922 г. специальная комиссия ЦК разработала проекты Декларации и Договора об образовании Союза ССР.

В конце 1922 г. на проводимую работу откликнулись и народные массы. Хотя каких-либо референдумов, опросов и т.п. по поводу создания СССР не проводилось, массовые собрания, многолюдные митинги, представительные съезды различных обществ и организаций демонстрировали волю населения к созданию Союза, поддержку этой идеи.

В декабре 1922 г. состоялись съезды Советов Закавказья, Украины, Белоруссии, на которых были приняты постановления о необходимости создания СССР. После этого собрался X Всероссийский съезд Советов, признавший своевременным объединение четырех независимых республик в Союз Советских Социалистических Республик.

30 декабря 1922 г. в Москве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, в котором участвовали делегаты от Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран В.И. Ленин, по болезни не имевший возможности присутствовать на нем. Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР, предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихся республик.

Декларация провозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которых происходило это событие, определяла основные принципы объединения республик. Договор предполагал создание из РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР одного союзного государства, определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства, бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза.

В Договоре предусматривались широкие права Союза Советских Социалистических Республик. К компетенции Союза были отнесены международные отношения, в том числе и внешнеэкономические, установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также заключение концессионных договоров, руководство транспортом и связью, вооруженными силами, утверждение единого государственного бюджета, формирование монетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных, республиканских и местных налогов, общих начал землеустройства и землепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза, основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное законодательство, установление основных законов о труде, общих начал народного просвещения. В компетенцию Союза входило и основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев, отмена нарушающих союзный Договор постановлений съездов Советов, центральных исполнительных комитетов и Советов народных комиссаров союзных республик и некоторые другие вопросы.

В Договоре устанавливалось, что утверждение, изменение и дополнение его могут производиться исключительно съездом Советов Союза, т.е. верховным органом государства. Никаких указаний о возможности отмены, денонсации, аннулирования Договора в тексте не содержалось.

В этой связи возникает вопрос о праве выхода республик из Союза. Как уже говорилось, такое право гарантируется, однако механизм его реализации в договоре не прописан и за все время существования советских конституций не делалось даже попыток этот вопрос регламентировать, поскольку считалось, что проблемы выхода реально никогда не возникнет*(81).

Образование СССР увенчало развитие отношений независимых советских республик, зародившихся еще во время Великой Октябрьской социалистической революции. Оно означало, что существовавшее, довольно несовершенное по форме, объединение республик теперь превращалось в единое могучее союзное государство.

За границей в неофициальных изданиях СССР по привычке именовали Советской Россией, что, конечно, не соответствовало действительности. К сожалению, эта формулировка вновь появилась в работах современных отечественных авторов, например, В.М. Курицын говорит о «Российском государстве, в то время существовавшем в форме Союза ССР»*(82). Думается, что такая формулировка может быть воспринята в братских республиках весьма негативно, как проявление великодержавного шовинизма.

Создание Советского Союза завершилось принятием Конституции. В ходе работы над проектами Конституции Союза возобновились споры по принципиальным вопросам, касающимся формы объединения республик. Одна группа советских и партийных работников призывала к дальнейшей централизации, другая, наоборот, добивалась широкой децентрализации Советского Союза. И там, и здесь были люди, добросовестно заблуждавшиеся, но звучали и голоса скрытых шовинистов и националистов.

В конце февраля 1923 г. Пленум ЦК РКП(б), обсудив тезисы по национальному вопросу к XII съезду партии, одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП(б) и в ЦК республиканских компартий обсуждались предложения об изменениях, которые предполагалось внести в Договор об образовании СССР. С марта 1923 г., когда были опубликованы тезисы к XII съезду партии, дискуссия по национальному вопросу охватила широкие круги коммунистов. В подавляющей массе выступлений основные пункты тезисов одобрялись. Однако высказывались мнения шовинистического и националистического свойства, особенно среди некоторых коммунистов Грузии и Украины.

2. Источники Основного закона

Первая Конституция Союза была законом социалистического государства в том его понимании, о котором мы уже говорили, т.е. законом государства строящегося социализма. Естественно, что она опиралась на соответствующие идеологические основы, т.е. на теорию марксизма-ленинизма. Маркс и Ленин предполагали, что при строительстве социализма и коммунизма пролетариат, общество не смогут обойтись без государства. А раз необходимо государство, значит, соответственно, необходимо и право, и создающее его законодательство. Однако вот здесь, в ходе создания Советского Союза, и возникла проблема: необходима ли для нового, союзного государства Конституция, Основной закон, или можно обойтись Договором об образовании СССР. В марксизме специального ответа на такой вопрос не было, поскольку Маркс, как известно, в принципе отрицательно относился к федерации, а в унитарном государстве, демократической, парламентской республике Основной закон, очевидно, подразумевался.

Для Ленина, признавшего федерацию необходимой для пролетарского государства, во всяком случае, нашего, вопрос о Конституции уже не был столь прост. Мы помним, что еще в 1918 году В.И. Ленин, хотя и не был инициатором создания первой советской Конституции, принимал достаточно активное участие в ее подготовке и принятии. Что же касается Конституции СССР, то Ленин специально на этот счет не высказывался. Его занимали больше интересы существа дела, а не формы.

Так или иначе, но марксистско-ленинские идеи о государстве, о его природе и о свойствах нашли свое отражение в Основном законе. Это идеи о диктатуре пролетариата, о Советах, пролетарской демократии и т.п. Особое значение, разумеется, имели ленинские мысли о национальном вопросе, о борьбе с шовинизмом, о пролетарском интернационализме.

Но на Первом съезде Советов он изменил свою природу. Всесоюзный съезд Советов, ставший в соответствии с Договором первым органом нового государства, сделал из Договора, по существу, закон, ибо высший орган государства может оформлять договоры с другими государствами, но не со своими частями, членами Федерации. И хотя принятие Договора предполагало его дальнейшее рассмотрение ЦИКами союзных республик и получение отзывов от них, все-таки перезаключать его никто не собирался. Следовательно, Договор как бы превращался в закон.

Правда, порядок введения Договора в действие предполагался настолько сложным, что фактически привел к созданию совершенно нового текста, к тому же не как самостоятельного закона, а лишь как раздела Конституции. Впрочем, юридическая оценка трансформации Договора в раздел Конституции очень сложна и противоречива.

Пленум ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г., обсуждавший «Проект договора с Союзными Советскими Республиками», постановил в «строго секретном» порядке, что I съезд Советов Союза должен: «Выработать текст договора»*(83). Как уже отмечалось, реально такой текст был выработан Конференцией полномочных делегаций республик накануне съезда. Этот проект должен был быть передан на одобрение ЦИКов союзных республик в сессионном порядке. С.И. Якубовская говорит о предполагаемой ратификации Договора*(84) республиками, что, очевидно, не совсем точно. В решении съезда говорилось лишь об отзывах республик на Договор*(85).

В апреле 1923 г. вместо сессии ЦИК вопрос об оформлении Союза обсуждался на ХII съезде РКП(б), преимущественно на его секции по национальному вопросу. И здесь видные деятели республиканских парторганизаций предлагали свои варианты Договора, причем речь шла даже о Конституции. В архиве сохранился, например, проект Б. Мдивани*(87).

Так или иначе, но в Договоре об образовании СССР, ставшем даже после I съезда Советов законом, отсутствовал один важный элемент законодательного акта: не было положения о введении его в действие. Не было и не появилось позже, поскольку договор был заменен в том же 1923 году Конституцией. Таким образом, если говорить о Союзном договоре как источнике Конституции, то можно полагать, что таковым он был только с позиций исторических, но не правовых, поскольку при создании Основного закона использовался лишь как материал, а не как самостоятельный документ, в той или иной мере вмонтированный в Конституцию, ведь он так и не стал самостоятельным действующим законом.

В свете всего сказанного можно говорить о том, что принятие Договора есть определенный момент истории создания Конституции, конституционного строительства. Однако, как скоро выяснилось, не все хотели отождествлять эти понятия. Проще обстояло дело с Декларацией об образовании СССР. Она впоследствии без изменений вошла в состав Конституции.

3. Разработка проекта Конституции

Дело, кажется, поменялось в декабре 1922 г., когда кое-кто стал понимать, что за словами таится нечто большее, а именно существо проблемы: будет ли Советский Союз федерацией, конфедерацией или, наоборот, унитарным государством. Союзный договор, с точки зрения юридической, допускал любой из этих вариантов, а вот Конституция означала прочное единство складывающегося объединения, причем именно в сторону федерации.

Тут мы видим явное противоречие: вроде бы уже в декабре 1922 года речь шла о создании, несомненно, единого государства, хотя и союзного, тем не менее всякое упоминание о Конституции из документов исчезло.

Постановление Пленума ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г. определенно и неоднократно говорит о союзном договоре. Пленум решил, среди прочего, что Всесоюзный съезд Советов должен «. выработать текст Договора» об образовании СССР, «выработанный съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик»*(90). «. Для руководства работой Союзного съезда и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду текста Договора и Декларации» Пленум назначил специальную комиссию в составе: М.В. Фрунзе, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина, А.И. Рожкова, Г.К. Орджоникидзе, М.И. Калинина, Т.В. Сапронова, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского. В соответствии с этим X съезд Советов РСФСР прямо постановляет «заключить договор РСФСР с социалистическими советскими республиками Украины, Закавказья и Белоруссии об образовании Союза Советских Социалистических Республик»*(91). Ни в каких документах этого съезда мы не встречаем упоминаний о Конституции Союза, ее проекте. В то же время съезд избрал делегацию РСФСР на конференцию полномочных делегаций объединяющихся республик и поручил ей совместно с другими делегациями выработать проект Декларации и Договора об образовании Союза ССР*(92).

Конференция, как уже говорилось, состоялась 29 декабря. На ней были оглашены тексты проектов Декларации об образовании Союза ССР и Договора между объединяющимися республиками, предварительно рассмотренные отдельными делегациями и затем предложенные главами делегаций на усмотрение Конференции. Конференция приняла эти документы. Ни о какой Конституции на ней речи тоже не шло. Да и неудивительно, поскольку полномочные делегации всех республик, объединяющихся в Союз, только что участвовали в работе X съезда Советов РСФСР, где вопрос об оформлении образования СССР был уже решен.

Аналогичную картину мы видим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составу полностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзных республик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.

Естественно, что решения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актов Всероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков, работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, в том числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решения съезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор об образовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какой Конституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано не было, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени начала работы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свой Президиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий, которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти и управления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временем называть просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционной комиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик, Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседании Президиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором, а не творить Основной закон. И не случайно.

Уже в январе 1923 г. в документах начинает появляться слово «Конституция», хотя и между прочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со странным названием: «Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзного Договора «Конституции» и положения о наркоматах СССР».

Подкомиссия эта имела свою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923 г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского, Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для «предварительной подготовки всех материалов и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах. «*(94). Как видим, ни о какой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос о Совнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время, разумеется, весьма частный.

А вот 31 января впервые появляется слово «Конституция», хотя первоначально, как видим, и между делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и снова двусмысленным.

В литературе обычно изображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного во Всероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапронов выступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.

Очевидно, отсюда и пошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Может быть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такой работы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалы позволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная Первым Всесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее был определенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, но после того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя бы договором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли на позициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такую идею в ход.

В том же архивном деле и на следующем листе содержится, однако, еще один любопытный материал, к сожалению, не датированный, но по характеру как будто связанный с только что приведенным. Похоже, что в нем отражено как раз обсуждение проекта, предложенного Сапроновым, процитируем и его, поскольку здесь каждое слово имеет значение.

Как видим, здесь упорно путаются понятия Союзного договора и Конституции, но никто против этого не возражает, в том числе и Б. Мдивани, как известно, настроенный сепаратистски. Характерно, что при обсуждении дальнейшего текста документа Мдивани все время вносит мелкие уточнения, направленные к расширению прав союзных республик.

Автор проекта обсуждаемого документа мыслит Конституцию шире, чем это потом получилось. Здесь не только решается вопрос о форме государственного единства, но упоминаются и другие конституционные проблемы: гарантия личности и имущества граждан, свобода печати, братского союза трудящихся, вопрос об иностранцах, о праве убежища и т.д. В тексте проекта об этом еще не говорится, но их разработка поручена члену подкомиссии В.А. Аванесову.

Из приведенных документов видно, что работа, которую можно назвать конституционной, действительно началась. Об этом упоминает и М.В. Фрунзе на Февральском Пленуме ЦК РКП(б). В его заявлении, посвященном более широкому кругу вопросов, в частности, говорится и о разработке «Конституции Союза, осуществляемой Президиумом ЦИК Союза»*(99).

Весь этот материал позволяет сделать несколько выводов, хотя он содержит и некоторые явные загадки. Прежде всего, непонятно почему подкомиссия, которой поручено было решение узких вопросов государственного строительства, вдруг занялась проблемами более широкого, можно сказать, глобального характера, ведь даже обсуждение Союзного договора в целом никак не входило, не могло входить, в компетенцию не только подкомиссии, но даже и самой комиссии, в которой она состояла.

Далее, если все-таки признать, что подкомиссия Сапронова от кого-то получила хотя бы устное благословение на такую работу, то видно, как она колебалась между Союзным договором и Конституцией, правда, как будто бы больше склонясь к Основному закону.

И еще мы видим, что обсуждается проект члена подкомиссии Сапронова, но не документ, подготовленный Всероссийским ЦИК или еще каким-то органом. Вспомним, что ведь съезд Советов решил послать Договор и Декларацию об образовании СССР на дополнительное обсуждение именно ЦИК республик, но мы не видим пока что никаких предложений документов, поступивших от республик.

Таким образом, вообще говоря, работу подкомиссии Сапронова нельзя назвать вполне правомерной, однако нельзя не признать все же полезной. Но вот в феврале того же года появляется санкция на такую работу, исходящая, правда, не от государственных, а от партийного органа. 24-го числа Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проектов Конституции*(100). Следует отметить, что в роскошном издании «Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК» отсутствуют материалы важнейших для рассматриваемой проблемы Декабрьского (1922) и упомянутого Февральского пленумов Центрального Комитета, что затрудняет, конечно, работу исследователя.

Таким образом, в дело создания Конституции Союза включилась Коммунистическая партия. Для этого не требовалось никаких разрешений со стороны государства, поскольку речь шла только о проектах. Вместе с тем решения Пленума означали поддержку конституционного оформления образования СССР.

В литературе обычно говорится о громадном значении ХII съезда Коммунистической партии для создания Конституции. Действительно, как уже отмечалось, на съезде обсуждались и в какой-то мере решались важнейшие конституционные вопросы, преимущественно связанные с проблемой соотношения прав Союза и союзных республик. Однако прямо проблема разработки Основного закона на пленарных заседаниях даже не ставилась. Зато в секции по национальному вопросу этому было уделено значительно больше внимания.

24 апреля 1923 г. открылось ее первое заседание, посвященное «общим прениям по вопросу о национальных моментах в советском строительстве»*(101). Прения вращались вокруг тезисов Сталина ЦК по национальному вопросу. По каждому из тезисов принималось решение.

В выступлениях и письменных материалах секции постоянно подменяется Союзный договор Конституцией и притом с фактическими ошибками (умышленными или не умышленными?). Так Х. Раковский говорит о будущей Конституции, а Б. Мдивани, вопреки фактам, утверждает, что на I съезде Советов Союза якобы «вопрос был решен таким образом, что окончательное принятие конституции союза предоставляется следующему съезду, II съезду всех советов, всей советской земли»*(102). При этом оратор уже набрасывает план организации Союза, основные моменты отграничения его прав от прав республик, а также принцип членства: между «независимыми» и автономными республиками не проводится разницы*(103).

Имеются предложения о порядке формирования ЦИК Союза, клонящиеся с децентрализации, отрицается необходимость второй палаты, придуманной Сталиным*(104).

Интересно, что даже такой националист, как Б. Мдивани, не выступает против численного превосходства русских в ЦИК, считает это естественным и полезным.

Линия же на отрицание Закавказской Федерации, проводимая им, встречает сопротивление делегатов секции (например, Бабинского*(105)) и не принимается.

М.В. Фрунзе критикует тезисы Сталина за «неопределенность общей постановки вопроса» за подмену государственных образований национальностями. В то же время Фрунзе возражает против смешения независимых республик с автономными областями, предлагаемого Мдивани. Возражает он даже против представительства во второй палате ЦИК от кого-либо, кроме независимых республик, в то же время Фрунзе стоит за расширение прав союзных республик, особенно в хозяйственных вопросах. Выступает он и за полное равноправие союзных республик, против особого положения органов России в Союзе, а также за равноправие палат в Центральном Исполнительном Комитете Союза*(106).

Как видим, в секции по национальному вопросу уделялось больше внимания конституционным проблемам, вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституции не решался. Характерно вместе с тем, что о Союзном договоре уже не говорилось.

После съезда дело пошло к своему завершению. 27 апреля 1923 г. президиум ЦИК Союза решил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей в нее*(107). Ее председателем был избран М.И. Калинин, вошли сюда и товарищи, участвовавшие ранее в Комиссии ЦИК Союза. Новому органу было решено передать «все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных Наркоматах».

Работе Расширенной комиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссии ЦК РКП(б), решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работы Расширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923 г.

Надо сказать, что члены Комиссии по-разному понимали значение Конституции Союза, ее соотношение с Союзным договором и с конституциями союзных республик.

Председатель комиссии считал, что нужно обсуждать проект Конституции и только его. Следовательно, для М.И. Калинина Договор уже не имел значения*(110).

Против этого сразу возразил представитель Украины Скрыпник, резонно напомнивший, что съезд Советов поручил ЦИК совершенствовать Договор, а не заниматься Конституцией. Правда, он спросил, имеется ли партийная санкция на такую подмену, очевидно, допуская, что в таком случае можно говорить и о Конституции.

А далее Скрыпник поднял любопытный вопрос: распространяется ли Конституция на все союзные республики. Вопрос первоначально кажется странным: поскольку территория Союза и всей совокупности республик одна и та же, то о чем может идти разговор? Но Скрыпника занимала другая идея: заменит ли Конституция Союза основные законы республик или между ними сложится какая-то особая правовая связь?

По проблеме соотношения Договора и Конституции выступил Сапронов, который успокоил Скрыпника, заявив, что последняя полностью включает в себя Союзный договор. В то же время он подчеркнул, что проект Конституции решает вопрос о форме государственного единства Союза ССР в пользу единого государства, что это будет не союз государств (заметим, что наименование нового государства «Союзом ССР» очень мешало), а единое союзное государство, то есть, попросту говоря, что СССР мыслится не как конфедерация, а как федерация.

А дальше расставил точки над «i» председательствующий. Он своеобразно истолковал решения Всесоюзного съезда Советов: «Коль скоро объединяются отдельные советские государства в единое союзное государство, то, разумеется, и должна быть конституция советского государства. «*(111) И тут же он решает проблему соотношения Конституции и Договора, отмечая, что Конституция должна не заменить Договор, а существовать «помимо договора». Он еще раз подчеркнул, что, с его точки зрения: «Договор бывает тогда, когда объединяется не единое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяются для конкретных целей».

В решении было записано: «Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, не предрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией»*(115).

В тот же день (т.е. 8 июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложить обсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу к тексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованием всех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась Комиссия ЦК. Во всяком случае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено, пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целая группа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном письменном заявлении счел необходимым подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для Комиссии ЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному в партийном порядке, неправомерно*(116).

С 9 по 12 июня в Москве проходило известное IV совещание ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей, в котором, разумеется, участвовали и члены Комиссии, хотя и не все (на совещании отсутствовали даже такие деятели, как Сапронов, Енукидзе, Курский и некоторые другие).

Вслед за этим приступили к обсуждению конкретных глав и статей проекта, начав, как и решили, с вопроса о бюджете.

Надо сказать, что в протоколах заседаний Комиссии за все дни мы замечаем уже постоянно в заголовках ее наименование как Конституционной. На последнем заседании появляется любопытная формулировка. Всякий раз, когда в тексте говорится о Конституции, в скобках ставится Договор, то есть подчеркивается определенная альтернативность, нерешенность вопроса. Но в конце заседания проблема была решена. В литературе обычно говорится, что формулировку предложил Д.И. Курский, в протоколе упоминание об этом отсутствует*(124). А текст решения выглядит следующим образом: «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик».

И вот тут снова выявилась украинская позиция. Тот самый единственный представитель УССР, Полоз, заявил, что он отказывается участвовать «в обсуждении данного вопроса», правда, под благовидным предлогом, якобы потому, что он, будучи в одиночестве, при отсутствии других членов украинской делегации не может решать этого вопроса. Думается, что одиночество украинского представителя было не случайным. Строго говоря, заключительное заседание Комиссии было неправомочным: в нем участвовало 12 членов Комиссии, т.е. чуть меньше половины*(125).

Так или иначе, но судьба документа была решена, он теперь уже мог безоговорочно именоваться проектом Конституции, а не Союзного договора. Следовательно, задача Договора этим исчерпывалась, хотя, конечно, он еще в определенных пределах действовал, перестав к тому же быть договором.

16 июня работа Комиссии была закончена принятием документа в целом. Подводя итог, можно отметить, что работа Комиссии проходила в творческом споре централистов с децентралистами. Победили первые, и на пользу делу.

Собравшись после совещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта в целом, она вернулась к его названию. В результате дискуссии была принята уже упоминавшаяся гибкая формулировка, объединяющая Декларацию и Договор, закрепленная потом и в окончательном тексте Основного закона.

Пленум ЦК РКП(б) 26-27 июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по нему развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.

4. Принятие Основного закона Союза и новых конституций республик

6 июля 1923 г. ЦИК Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие. Тем самым спор о документе, закрепляющем образование СССР, был завершен. Целесообразность такого решения не вызывает сомнений. Но встает вопрос о правомерности его. Во-первых, съезд Советов СССР поручил ЦИКу, как уже говорилось, утвердить окончательный текст Декларации и Союзного договора, немедленно ввести его в действие и представить на окончательное утверждение II съезда. Как видим, ЦИК вышел за пределы поручения, поддержал инициативу членов различных государственных и партийных комиссий, которые тоже не были управомочены на создание Конституции.

Во-вторых, если рассматривать даже принятие Конституции лишь как изменение Союзного договора, то и в этом случае мы видим прямое нарушение ст. 25 Договора об образовании СССР, говорящей: «Утверждение, изменение и дополнение Союзного договора подлежат исключительному ведению съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик»*(126). Следовательно, ЦИК превысил свою компетенцию, даже если считать, что Союзный договор, как часть Конституции, является лишь развитием того документа, который был принят I Всесоюзным съездом Советов. Кроме того, ст. 2 принятой ЦИКом Конституции сама же относила «утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции» к исключительной компетенции Съезда Советов Союза. То есть, принимая и вводя в действие Конституцию, ЦИК еще раз подчеркивал неправомерность этого акта. Правда, можно сказать, что ЦИК лишь выполнял директиву I съезда Советов, который как бы делегировал ему свое право изменять условия договора.

Возникает вопрос, зачем понадобилась такая срочность, неужели нельзя было потерпеть еще полгода до II съезда Советов. До сих пор никто не ставил такого вопроса, и ответ на него может быть, кажется, только предположительным, поскольку никаких прямых материалов для его решения как будто не видно. Что же можно предположить?

Думается, что поспешность была вызвана внутренней и внешней обстановкой, а также некоторыми субъективными факторами.

Гражданская война и интервенция в принципе прекратились, но сказать, что Советское государство могло жить спокойно, все-таки нельзя. В этих условиях конституционное закрепление связей с заграницей, ставшее, кстати, очень спорным при разработке проекта Основного закона, представлялось весьма актуальным.

Не менее сложно было и внутреннее положение: переход к нэпу требовал правового решения экономических вопросов на конституционном уровне, откладывать их не следовало. Опасны были также и политические коллизии, особенно националистические и шовинистические тенденции в госаппарате, столь ярко отразившиеся в ходе разработки Конституции.

Наконец, тяжелая болезнь Ленина и очевидная возможность летального исхода обострили противоречия в руководящей верхушке партии и государства, озабоченной дальнейшими судьбами страны, спаянной волей вождя и оказавшейся теперь на определенном перепутье. Нужно было закрепить завоеванное в государственном строительстве, не дожидаясь осложнений.

Так или иначе, но Конституция начала действовать, хотя кое-кому хотелось подправлять ее дальше. Закрепление единства Советского государства не на Договорном, а на законодательном основании было, конечно, более прочной гарантией крепости Советского государства.

Надо сказать, что правомерность принятия и введения в действие Конституции Союза не вызвала в то время ни у кого никаких сомнений. Больше того, законность Основного закона СССР была подтверждена верховными органами союзных республик. 29 января 1924 г. XI Всероссийский съезд Советов принял специальное постановление «О принятии Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик», в котором записал: «Утвержденный 6 июля 1923 г. 2-й сессией Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созыва Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик одобрить, о чем довести до сведения II съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик»*(127). Несмотря на несовершенство формулировок и некоторую противоречивость, общий смысл его вполне понятен: съезд вполне согласился с решением ЦИК Союза.

Еще раньше, до открытия II съезда Советов Союза, сходное решение приняла Украина, хотя формулировки здесь несколько иные, с украинской спецификой: «О ратификации Конституции СССР и о союзном строительстве». По тексту постановления видно, что украинские деятели до сих пор не могли расстаться с идеей договорного оформления Союза: «Заслушав и обсудив доклад относительно договора об основании Союза Советских Социалистических Республик и на основании постановления VII Всеукраинского съезда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, VIII Всеукраинский съезд Советов постановил:

В середине января 1924 г. и Белоруссия прореагировала на Конституцию Союза. V Всебелорусский съезд Советов выразил свою волю в таких словах: «V Всебелорусский съезд Советов утверждает работу Правительства Белоруссии в области выработки Союзной Конституции, а также и самую Союзную Конституцию»*(129).

Раньше всех принял соответствующую резолюцию II съезд Советов ЗСФСР. Подобно Украине, но с несомненным приоритетом, закавказские деятели также «ратифицировали» Конституцию Союза. Любопытна здешняя формулировка: «Заслушав доклад о Конституции (Основном законе) Союза Социалистических Советских Республик, II Закавказский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатов утверждает (ратифицирует) ее»*(130).

Совершенствование Основных законов союзных республик на практике вылилось в создание новых Основных законов, поскольку жизнь ушла вперед и следовало разрабатывать законодательство не только в связи с образованием СССР, но и в целях развития базиса, общественного строя, на основе накопления опыта государственного строительства, изменений в организации государственного единства республик и др. Порой изменения такого рода были по объему даже более заметны, чем связанные непосредственно с образованием СССР.

Первой приняла свою новую Конституцию Закавказская Федерация. В апреле 1925 г. III Закавказский съезд Советов утвердил проект Основного закона ЗСФСР. В том же году издала новую Конституцию Российская Федерация. В 1927 г. была принята новая Конституция Белоруссии.

Несколько по-иному, как бы в два этапа, изменила свою Конституцию Украинская ССР. Сначала создали измененную редакцию старого Основного закона, а потом уже новый текст. VIII Всеукраинский съезд Советов в январе 1924 г. поручил ВУЦИК в соответствии с Договором об образовании СССР и Конституцией СССР пересмотреть Конституцию УССР и представить ее на утверждение очередного съезда Советов Украины. IX съезд Советов специальным постановлением утвердил важнейшие изменения Основного закона республики.

Внеся изменения в Конституцию, IX съезд Советов вместе с тем поручил ВУЦИК подготовить переработанный, новый текст Основного закона республики. Народный комиссариат юстиции УССР составил такой проект, Комиссия законодательных проектов внесла в него некоторые исправления. Окончательный текст новой Конституции 15 мая 1929 г. был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов.

Отличия в республиканских конституциях несли на себе печать и субъективных факторов. Каждая республика старалась выразить даже общие принципы и общие идеи по-своему, оригинально, искала лучшую, отличную от общей, форму выражения. При этом многие статьи разных конституций, безусловно, совпадали, но у них были и заметные отличия.

Неодинаково решался в конституциях союзных республик вопрос о государственном языке. Конституция Украины признавала языки всех народов, населяющих республику, равноправными (ст. 20) и не закрепляла какой-либо язык в качестве государственного. По-другому решила этот вопрос Конституция Белоруссии: «. Белорусский язык избирается как язык, преимущественный для сношения между государственными, профессиональными и общественными учреждениями и организациями». Имелись и другие отличия между конституциями республик.

Конституционное строительство в Союзе пошло и по другой линии. Оно было связано с возникновением новых союзных республик, образованных в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, вопрос о котором ставился уже в 1918 г. Комиссия ВЦИК, обсуждая проблему границ только что возникшей тогда Туркестанской АССР, отметила их неудовлетворительность, но решила сохранить статус-кво до национального размежевания, которому пока что мешали весьма существенные обстоятельства: гражданская война, а также политическая отсталость Средней Азии, в особенности Хорезма и Бухары.

В советской литературе среди факторов, обусловивших национально-государственное размежевание, обычно называется бурный подъем хозяйства и культуры среднеазиатских республик. Конечно, благодаря помощи России, а потом и СССР этот район сделал большой шаг вперед, однако полагать, что за 4 года здесь произошли какие-то заметные качественные изменения, вряд ли верно. Во всяком случае, серьезных исследований, подтверждающих это, нет.

Думается, что важным фактором, обусловившим размежевание, явилось стремление как руководящих кругов Средней Азии, так и населения к созданию своей национальной государственности.

В 1923-1924 гг. высшие органы власти БНСР и ХНСР провозгласили свои республики социалистическими, а в середине 1924 г. партийные органы Средней Азии признали национально-государственное размежевание необходимым и своевременным. ЦК РКП(б) одобрил решения среднеазиатских органов. Практическая работа по размежеванию началась снизу, в самих республиках Средней Азии. В сентябре 1924 г. ЦИК Туркестанской АССР, V Всебухарский и V Всехорезмский курултаи Советов каждый в отдельности вынесли постановления о ликвидации старых государств и создании новых, соответствующих национальному составу края. В октябре 1924 г. ЦИК Союза ССР, обсудив эти постановления, поручил своему Президиуму оформить образование новых республик в соответствии с волеизъявлением народов Средней Азии.

В результате национально-государственного размежевания в Средней Азии были созданы Узбекская Советская Социалистическая Республика, которая объединила районы Туркестана, Бухары и Хорезма, населенные узбеками, Туркменская Советская Социалистическая Республика, объединившая туркменские районы этих же республик, и Таджикская АССР, вошедшая в состав Узбекистана.

Национально-государственное размежевание Средней Азии означало воссоединение ранее разделенных народов, которые впервые в истории получили возможность создать свои национальные государства. Окончательное правовое оформление Узбекская и Туркменская ССР получили на своих съездах Советов, состоявшихся в феврале 1925 г.

15 марта 1925 г. было объявлено официальным днем образования Таджикской АССР. Ревком занялся созданием аппарата управления республики. Были образованы наркоматы и другие ведомства. Созданы суды и прокуратура, местные органы власти и управления. Поскольку в Средней Азии еще шла борьба с басмачами, в Таджикистане не сразу удалось создать местные Советы. Первоначально власть на местах была предоставлена революционным комитетам. По мере ликвидации басмачества ревкомы заменялись Советами и их исполнительными органами.

Источник