по способу воздействия методы государственного управления можно разделить на следующие виды
Методы государственного управления
Понятие, основные черты и виды методов государственного управления
Основные черты методов государственного управления:
По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.
Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.
Методы прямого (административного) воздействия: особенности и виды
Особенности административных методов:
По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.
По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.
По содержанию предписания: обязывающие, управомочивающие, запрещающие, поощряющие.
По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.
Убеждение как метод государственного управления
Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.
Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.
Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.
Существуют следующие средства (способы) убеждения:
Поощрение как метод государственного управления
Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности.
В зависимости от правовой основы поощрение может быть регламентированным правовыми нормами и не имеющим правового закрепления (публичная благодарность).
По содержанию выделяют такие виды поощрений, как моральное (благодарность, Почетная грамота, занесение на Доску почета), материальное (денежная премия, ценный подарок), статусное (имеющее правовое положение объекта управления, например присвоение почетного звания «Заслуженный строитель Российской Федерации»), смешанное (включает как моральное, так и материальное или статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).
Поощрение может применяться к индивидуальным субъектам, к коллективным субъектам и к индивидуальным и коллективным субъектам.
Методы косвенного государственного управления
Особенности косвенных методов:
Виды социально-психологических методов:
Виды психологических методов:
Виды экономических методов:
Методы государственного управления и прямого (административного) воздействия
Понятие о методах государственного управления, их характеристика, классификация методов
Методами государственного управления являются способы, а также приемы воздействия субъекта управления на объект управления, применяемые для достижения управленческих целей, задач выполнения функций управления.
Основными отличительными особенностями методов государственного управления являются:
Методы государственного управления подразделяются на:
К прямым относятся методы административного воздействия, к косвенным – не административные.
К универсальным методам относятся убеждение, поощрение и принуждение.
Административные методы воздействия – особенности, классификация
Административными методами воздействия являются совокупность способов и средств воздействия на субъекты управления, основанные на властных полномочиях.
Основные черты, характерные для данной группы методов, представляют собой:
Административные методы воздействия классифицируются по следующим признакам:
Убеждение как один из методов воздействия в процессе управления
Убеждением называется процесс реализации конкретного воздействия субъекта на объект управления, результатом которого является принятие идей, ценностей и установок субъекта.
Средства убеждения влияют на сознание или на волю объекта.
К элементам убеждения можно отнести овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, управление эмоциональным состоянием, формирование определенного интереса.
К способам средства убеждения можно отнести следующие:
Метод убеждения является одним из основополагающих методов формирования дисциплины и обеспечения общественного правопорядка.
Методы государственного управления
Понятие и виды методов государственного управления
Одной из важнейших категорий, характеризующих государственное управление как объект анализа со стороны науки административного права, наряду с категорией формы государственного управления, является теоретическая категория метода государственного управления.
Понятие метода государственного управления в теории государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов осуществляется государственное управление. Ю.Н. Старилов определяет метод государственного управления как «правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности».
Такое определение, как, впрочем, и всякое определение метода государственного управления, страдает некоторой нечеткостью, размытостью категорий. Дело в том, что метод, в отличие от формы, не поддается непосредственной идентификации, не может быть однозначно определен в силу абстрактности категории. Так, В.М. Манохин определяет метод государственного управления как «характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника», подчеркивая, вполне справедливо, что определение метода как способа деятельности, решения задач ничего не объясняет, поскольку вызывает дополнительный вопрос о природе способа.
Между тем, именно тот или иной набор методов государственного управления в наибольшей степени отражается на внешнем характере государственного управления, обозначая степень его жесткости или лояльности, определяя меру и характер государственного вмешательства в регулируемые общественные процессы. Преобладание в структуре методов государственного управления той или иной сферой общественной жизнедеятельности методов принудительного воздействия, обозначает для внешних наблюдателей усиление государственного вмешательства, ужесточение управленческого воздействия, подчеркивает остроту существующих в управляемой сфере проблем. Напротив, применение мягких методов убеждения характеризует слабость государственного управления в соответствующей области, определяет некоторую второстепенность государственного участия в процессах регуляции общественных отношений в данной сфере.
Таким образом, при всей абстрактности данного понятия категория «метод государственного управления» занимает ключевое место в системе характеристик государственного управления в целом. В теории административного права выделяются следующие характерные особенности методов государственного управления:
Итак, констатируем, что методом государственного управления является определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого реализуется государственное управление. Следующий вопрос, который нас интересует, это вопрос о системе методов государственного управления.
Наука административного права разработала множество классификаций методов государственного управления. Однако можно с уверенностью констатировать, что разновидности и группы методов, выделяемые различными специалистами на основании разнообразных критериев, базируются на двух ключевых методах государственного управления: методе убеждения и методе принуждения. Выделяемый наряду с указанными методами в качестве самостоятельного метод стимулирования, по нашему мнению, является лишь разновидностью метода убеждения, поскольку характеризуется теми же принципами управленческого воздействия.
Опыт использования методов государственного управления свидетельствует, что принуждение должно носить вспомогательный, вторичный характер. Без него право перестало бы быть правом, однако, очевидно, что добиться социально положительных результатов методом принуждения очень трудно, особенно когда это касается экономических, культурных, социальных интересов и потребностей личности. Так, общепризнанно, что:
Наиболее распространенная классификация методов государственного управления приводит к выделению в их системе экономических и административных методов государственного управления. Сразу же отметим, что эта классификация некорректна, поскольку все применяемые в процессе государственного управления методы являются административными, т.е. управленческими. Другое дело, что из числа этих методов методы экономического воздействия выделяются своей органичностью с природой человеческой натуры, правилами человеческого общежития, опорой на убеждение как ключ к социально адаптированному поведению объектов управления.
Собственно административные методы обычно представляются в виде совокупности способов и средств внеэкономического или прямого yправляющего воздействия со стороны субъектов государственного управления. Т.е. применение указанным методов не связано со симулированием поведения посредством влияния на экономические интересы управляемых объектов. Властный субъект отдает распоряжение, совершает иное исполнительно-распорядительное действие, санкционированное силой государственного аппарата, юридически обязательное для управляемого объекта в силу прямого предписания закона. Это не значит, что в основе административных методов государственного управления лежит принуждение; убеждение также может являться методом прямого администрирования.
Последние годы демократизация правовой системы нашей страны, изменение соотношения ветвей государственной власти привело к уменьшению сфер применения метода прямого администрирования. Однако вовсе без него обойтись нельзя. Есть определенные сферы общественной жизни, где административные методы являются едва ли не единственно возможными (например, сфера военной и другой государственной службы, взаимоотношения внутри соподчиненных звеньев государственного аппарата и т.п.). Кроме того, различного рода временные ситуации чрезвычайного характера также могут потребовать введения режима прямого администрирования, что и предусмотрено административным законодательством в виде возможности временного введения режимов военного и чрезвычайного положений.
Административные методы государственного управления в науке классифицируются по следующим основаниям:
Помимо вышеприведенной классификации, в науке административного права можно встретить подразделение методов государственного управления на:
Интересную авторскую классификацию предлагает Н.М. Конин:
Таким образом, следует признать, что убеждение и принуждение как наиболее общие методы государственного управления могут проявляться в различных способах и приемах, разнообразных сочетаниях и разновидностях.
Убеждение в административном праве
Для того чтобы охарактеризовать основные методы государственного управления, необходимо обратиться к анализу их содержания. В качестве такового выступает система мер, «в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права». То есть прояснение вопроса о методах государственного управления требует обращения к анализу основных мер, применяемых в рамках убеждения или принуждения.
Убеждение, как было указано выше, по своей природе, направлено на такое воздействие на поведение людей, при котором те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Такого рода эффекта можно добиться посредством применения следующих видов мер:
Экономические меры стимулирования применяются в основном в отношении субъектов хозяйственного оборота: юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и могут проявляться в виде установления налоговых и финансовых льгот; квотировании; льготном кредитовании; введении льготных режимов осуществления тех или иных видов деятельности.
Стимулирование организационного характера заключается, в частности, в облегчении процедуры прохождения определенных бюрократических процедур для стимулируемого объекта, введении упрощенной процедуры бухгалтерской и налоговой отчетности, предъявлении менее строгих требований к структуре, порядку деятельности, организации работы организации и т.п. мерах, применяемых чаще всего в отношении молодежных, благотворительных, религиозных и других некоммерческих организаций, общественных объединений, т.е. коллективных субъектов административного права, нуждающихся в поддержке в силу приоритетов государственной политики в соответствующей области.
Социальное стимулирование основано на создании системы льгот, обеспечивающих поддержание надлежащего жизненного уровня социально незащищенных слоев общества. Существующие в действующем законодательстве системы льгот и компенсаций по отношению к инвалидам, лицам пожилого возраста, сиротам, жертвам техногенных и природных бедствий, ветеранам войны и труда и т.п. категориям являются социальными мерами стимулирования. В данном случае с помощью указанных мер государством стимулируется состояние социальной стабильности, адекватное социальное поведение достаточно широкого круга лиц, недостаточно приспособленных в силу объективных причин к жизни в условиях капиталистического устройства.
2. Воспитательные меры убеждения применяются в государственном управлении достаточно скупо. Так, применение таких мер установлено ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Уголовно-исполнительный кодекс РФ устанавливает, что в исправительных учреждениях осуществляется нравственное, правовое, трудовое, физическое и иное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению. Воспитательная работа с осужденными организуется дифференцированно с учетом вида исправительного учреждения, срока наказания, условий содержания в индивидуальных, групповых и массовых формах на основе психолого-педагогических методов. Для организации воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях создается материально-техническая база. Большое воспитательное воздействие оказывают такие меры, как пропаганда и агитация (здорового образа жизни, бережного отношения к природе), личный пример образцового социального поведения высших должностных лиц государства, небюрократический подход к социально актуальным проблемам и т.д.
Административное принуждение и его виды
Административное принуждение как особый вид государственного принуждения характеризуется рядом признаков:
Административное принуждение находит свое выражение в наборе мер принуждения, которые можно классифицировать на следующие группы в зависимости от характера и степени принудительного воздействия, а также цели принуждения:
Таким образом, административное принуждение применяется как для предупреждения неблагоприятных социальных последствий, так и для прекращения противоправного действия субъектов права, а также исправления сложившейся в результате противоправного поведения ситуации, а также привлечения нарушителя к юридической ответственности.
К числу административно-предупредительных мер относятся:
Действующее административное законодательство предусматривает случаи, а также порядок осуществления предупредительных мер административного принуждения. Так, ст. 294 Таможенного кодекса РФ предусматривает, что организации почтовой связи по требованию таможенных органов предъявляют международные почтовые отправления для проведения таможенного осмотра и таможенного досмотра. Одновременно ст. 372 определяет порядок осуществления таможенного досмотра товаров и транспортных средств.
2. Административно-пресекательные меры направлены на прекращение противоправного поведения (поведения, характеризующегося внешними признаками противоправности). Пресекательные меры могут быть применены в отношении невиновного лица (если оно является недееспособным или признается невиновным по другим основаниям), а также в отношении поведения, фактически не содержащего состава правонарушения (например, в случае погони под прикрытием). Пресекательные меры зачастую связаны с применением физического насилия, а их перечень недостаточно полно урегулирован действующим законодательством. Применение мер пресечения связано с оперативным реагированием на чрезвычайную ситуацию, что подразумевает возможность ошибочно предпринятых действий в результате отсутствия необходимой информации и времени для анализа ситуации.
Пресекательные меры классифицируются по различным основаниям. Так, Ю.М. Козлов классифицировал их на:
Д.Н. Бахрах по цели и способу воздействия различает общие, специальные и процессуальные меры пресечения.
Прочие меры пресечения могут быть применены в отношении как физических, так и юридических лиц.
Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещении, территорий и находящихся там вещей и документов производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. Об осмотре составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов.
Досмотр транспортного средства любого вида, то есть обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Досмотр транспортного средства осуществляется в присутствии лица, во владении которого оно находится. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр транспортного средства может быть осуществлен в отсутствие указанного лица. О досмотре транспортного средства также составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании.
Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении При совершении административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством соответствующего вида, у водителя, судоводителя, пилота изымается до вынесения постановления по делу об административном правонарушении водительское удостоверение, удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), удостоверение судоводителя, удостоверение пилота и выдается временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующего вида до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Об изъятии вещей и документов составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании. В случае необходимости изъятые вещи и документы упаковываются и опечатываются на месте изъятия. Изъятые вещи и документы до рассмотрения дела об административном правонарушении хранятся в местах, определяемых лицом, осуществившим изъятие вещей и документов.
Задержание транспортного средства соответствующего вида, запрещение его эксплуатации осуществляются должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. О задержании делается запись в протоколе об административном правонарушении или составляется отдельный протокол. Копия протокола о задержании транспортного средства соответствующего вида, запрещении его эксплуатации вручается лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Протокол о задержании транспортного средства, создавшего препятствия для движения других транспортных средств, в отсутствие водителя составляется в присутствии двух понятых.
Арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, заключается в составлении описи указанных товаров, транспортных средств и иных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, либо его законному представителю о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими и применяется в случае, если указанные товары, транспортные средства и иные вещи изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, могут быть переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест.
В отдельных случаях применяется привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.
Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. О временном запрете деятельности составляется протокол.
3. Административно-восстановительные меры имеют своей целью возмещение причиненного противоправными действиями ущерба, восстановления положения вещей, существовавшего до совершения правонарушения. Чаще всего это меры материального характера. Так, бюджетное учреждение, нецелевым образом использовавшее бюджетные средства, выделенные ему по смете доходов и расходов бюджетного учреждения, обязано вернуть израсходованные таким образом средства в бюджет.
Ст. 4.7 КоАП РФ предусматривает, что судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органом или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.
Также к восстановительным мерам административного принуждения относятся снос самовольно возведенного строения или сооружения, выселение из самовольно занятого жилого помещения, изъятие незаконно полученного и т.п. меры.
Своеобразной мерой восстановительного характера является также взыскание недоимки по налогам и сборам в соответствии с налоговым законодательством. Следует иметь в виду, что взыскиваемая в этом случае пеня, относимая некоторыми специалистами к числу восстановительных мер, на деле является мерой налоговой ответственности.
Отметим, что восстановительные меры применяются чаще всего к лицам, признанным виновными в совершении административного правонарушения, и следовательно, тесно связаны с применением мер юридической ответственности.
4. Меры юридической ответственности применяются в административном праве к лицам, признанным в установленном порядке виновными в совершении деяний, содержащих признаки составов правонарушений. К субъектам административного права могут быть применены меры дисциплинарной, материальной и собственно административной ответственности.
Дисциплинарная ответственность применяется в рамках служебных отношений, возникающих внутри системы государственного управления, и не связана с властным волеизъявлением субъекта государственного управления в отношении объекта управления. Материальная ответственность является разновидностью гражданско-правовой ответственности и применяется на общих основаниях о возмещении ущерба, за исключением случаев, связанных со служебными отношениями, когда материальная ответственность применяется по правилам трудового права.
Административная ответственность будет рассмотрена в настоящем издании особо.