полномочия конституционного суда рф в сфере мониторинга можно определить как
Как будет работать Конституционный Суд по новому закону
Государственная Дума приняла в третьем чтении поправки в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ», который направлен на реализацию новых положений Конституции РФ, поддержанных на общероссийском голосовании.
Новая численность судей
Законом предусматривается, что Конституционный Суд состоит из 11 судей, включая Председателя Конституционного Суда и его заместителя. Отмечается, что КС РФ может осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее восьми судей. При этом принимать решения Конституционный Суд правомочен при участии в заседании не менее шести судей.
Судьи КС РФ, осуществляющие свои полномочия на день вступления в силу поправки к Конституции РФ, продолжают осуществлять свои полномочия до их прекращения по общим основаниям. Норма о новой численности состава КС РФ начнет применяться с того момента, когда число судей составит 11 человек.
Новый порядок прекращения полномочий судей
Изменяется порядок прекращения полномочий судей КС РФ, включая Председателя суда и его заместителя, – он может осуществляться Советом Федерации по представлению Президента в случае совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, и в иных случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.
Конституционный Суд по запросу Президента будет проверять конституционность законопроектов, а также принятых в установленном порядке законов до их подписания Президентом. Кроме того, по запросу Президента Конституционный Суд проверяет конституционность законов субъектов РФ до их обнародования главой региона. Внесение в КС РФ такого запроса приостанавливает дальнейшую работу с этими актами (проектами).
Если Конституционный Суд не подтвердит конституционность закона или законопроекта, то документ не подлежит дальнейшему рассмотрению, принятию, подписанию и обнародованию, до исключения из него положений, признанных неконституционными.
Усиление защиты суверенитета
Законом предусматривается, что Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров России в их истолковании, предположительно противоречащем Конституции РФ. Правом обращения в КС РФ с таким запросом предлагается наделить Президента, Правительство, Верховный Суд, а также уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
В законе также закрепляется, что в случае возникновения спора КС РФ по запросу Президента, Правительства или Верховного Суда разрешает вопрос о возможности исполнения решения иностранного или международного суда, международного арбитража, налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации.
Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность законов и иных актов, примененных в конкретном деле, — в случае, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты. Согласно закону, правом на такое обращение в КС РФ обладают граждане, юридические лица, а также в их интересах — Уполномоченный по правам человека, общероссийские организации и иные органы и должностные лица в соответствии с федеральным законом.
Новые правила для судей
Судья Конституционного Суда не вправе публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде либо уже изучается или принят к рассмотрению, до вынесения решения по данному вопросу, а также критиковать в какой бы то ни было форме принятое КС решение.
Такой запрет распространится на высказывания в печатных изданиях, СМИ, самостоятельно распространяемых текстах, на сайтах (страницах сайтов) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в выступлениях перед любой аудиторией, в переписке с органами публичной власти, организациями и гражданами, которые, исходя из обстоятельств ее ведения, могут ее обнародовать.
Также судьям и другим лицам, присутствовавшим на заседании, где решался вопрос о принятии обращения к рассмотрению, или на закрытом совещании, запретят разглашать содержание дискуссии и результаты голосования, в том числе обнародовать свое несогласие с принятым решением в какой бы то ни было форме.
Как изменится Конституционный Суд
Поправки в Федеральный конституционный закон (далее – ФКЗ о КС), подписанные Президентом РФ (Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2020 г. № 5-ФКЗ, далее – Закон № 5-ФКЗ), представляют собой 17-й по счету случай изменения этого Закона и, на первый взгляд, выглядят самой крупной реформой за все время его существования. Из 117 статей, содержавшихся в прежней редакции ФКЗ о КС, в той или иной степени изменились 83, что составляет 70% от объема документа. Единственная оставшаяся в неприкосновенности часть – это гл. XI, регулирующая процедуру рассмотрения в КС дел по спорам о компетенции. Плюс к этому предлагаются три новые главы об особенностях производства по отдельным категориям дел и одна статья об официальном интернет-сайте Суда.
Как указывалось в пояснительной записке, соответствующий законопроект был подготовлен в связи с «существенными изменениями» в ст. 125 Конституции РФ после реформы 2020 г.
Напомню, что новой редакцией Конституции:
Некоторые поправки в ФКЗ о КС напрямую с конституционным регулированием не связаны и направлены, как указали разработчики, на «совершенствование организационных основ деятельности» Суда.
На самом деле глубина изменений не слишком большая. Принципиальные новеллы затрагивают устройство Конституционного Суда, правовое положение судьи и отдельные вопросы конституционного судопроизводства. А компетенция КС лишь конкретизируется.
Рассмотрим подробнее, как изменится Суд после вступления поправок в силу, ни в коем случае не претендуя на то, что этот анализ будет исчерпывающе полным.
Устройство КС
Сокращенное до 11 общее число судей КС будет не нормативным, а максимально возможным. Рабочий состав – т.е. численность судей, при наличии которой Суд в целом правомочен функционировать, – снижается до 8 (ч. 2 ст. 4 ФКЗ о КС). Президент РФ должен будет инициировать заполнение вакантной должности, только если судей станет меньше 8 (ч. 4 ст. 9). Уменьшается и кворум в заседании. Суд сможет принимать решения, если в нем участвуют 6 судей (ч. 2 ст. 30). Эти положения вступят в силу с момента, когда в Конституционном Суде останется 11 судей (ч. 2 и 3 ст. 2 Закона № 5-ФКЗ). На данный момент их 12.
Из Закона исключено положение о том, что председатель КС и его заместитель назначаются «из числа судей Конституционного Суда» (ч. 1 ст. 23 ФКЗ о КС). Это открывает возможность наделения нового лица руководящими полномочиями одним действием – одновременно с назначением его судьей. Кстати, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации впредь не смогут выдвигать предложения о кандидатуре судьи – это правомочны делать комитеты палат парламента (ч. 1 ст. 9 ФКЗ о КС).
Тем временем роль председателя Суда в конституционном судопроизводстве продолжает усиливаться: при подготовке дела к слушанию судья-докладчик сможет требовать проведения проверок, исследований, представления письменного профессионального мнения не самостоятельно, а только по согласованию с ним (ч. 2 ст. 49 ФКЗ о КС).
Секретариат, в свою очередь, получит новую возможность по уведомлению гражданина о недопустимости его обращения в связи с явной неисчерпанностью всех других внутригосударственных средств судебной защиты (п. 5 ч. 2 ст. 40). Если заявитель не будет с этим спорить, судьи окажутся «избавлены» от изучения значительного пласта обращений.
Снижению нагрузки на судей будет способствовать и то, что определения КС не будут подлежать разъяснению (ч. 1 ст. 83).
Наконец, у Суда больше не будет официального издания – «Вестника Конституционного Суда Российской Федерации», наличие которого, однако, является важным фактором самостоятельности этого органа государственной власти.
Правовое положение судьи
Хотя декларации о несменяемости и независимости судей КС в ФКЗ о КС остаются, судьи утрачивают одну из гарантий их статуса, а именно – право на публичное особое мнение (ч. 4 ст. 76). Для них также вводятся запреты критиковать «в какой бы то ни было форме» решения Суда (ч. 4 ст. 11) и обнародовать свое несогласие с решением (ч. 3 ст. 43, ч. 5 ст. 70).
Указанные поправки в первоначальном тексте законопроекта отсутствовали – их внесли два парламентария после его принятия в первом чтении. Именно эти новшества вызвали острую реакцию юристов, продиктованную неприятием тенденций отступления от принципа открытости Суда и лишения судей свободы слова.
Подчеркну, что даже однократное нарушение названного запрета сможет расцениваться как совершение действий, не совместимых с должностью судьи, и стать поводом для принудительного прекращения судейских полномочий Конституционным Судом либо Советом Федерации по представлению президента (п. 7 ч. 1, ч. 3, 5 и 6 ст. 18 ФКЗ о КС).
Судью также возможно будет отстранить от участия в рассмотрении дела по новому, широко сформулированному основанию: если «имеются обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в объективности и беспристрастности судьи» (п. 3 ч. 1 ст. 56).
Процедуры конституционного судопроизводства
В обновленных правилах процедуры в КС первостепенного внимания заслуживают, на мой взгляд, три момента, которые в совокупности могут привести к увеличению длительности разбирательства и усилению его непрозрачности.
Первый – отмена процессуальных сроков для Суда: в частности, трех месяцев на решение вопроса о принятии обращения к рассмотрению после регистрации (ч. 1 ст. 42 ФКЗ о КС) и месяца для назначения дела к слушанию (ст. 47).
Второй момент – практически беспредельное право Суда назначить разбирательство по делу в письменном режиме: решение о производстве без слушания будет принято, «если с учетом характера поставленного вопроса и обстоятельств дела отсутствует явная необходимость в устном представлении позиции заявителя и другой стороны при ее наличии» (ч. 1 ст. 47.1). При этом стороны и иные участники процесса не смогут знакомиться с протоколом и стенограммой заседания при рассмотрении дела без слушания (ч. 4 ст. 59).
Третий – правомерность оглашения решения КС не в полном объеме, без мотивировки (ч. 1 ст. 77).
Конкретизация компетенции КС
Конституционные поправки 2020 г. дополнили компетенцию Конституционного Суда новыми аспектами:
Все это отражено в новой редакции ФКЗ о КС в виде обновленного перечня полномочий КС (ст. 3) и раскрывается подробнее в третьем разделе с точки зрения используемых процедур (гл. XIII.2 и XVII). Например, проясняется критерий проверки в делах о блокировании исполнения решений межгосударственных и иностранных судов и арбитражей: таковым выступает их соответствие основам конституционного строя РФ (ст. 104.7).
Будущее покажет, насколько часто в практике Суда будут возникать новые аспекты компетенции. Поскольку чаще всего КС рассматривает жалобы граждан и организаций, более насущным представляется уточнение о том, что понимать под «исчерпанием всех других внутригосударственных средств судебной защиты», при условии чего Конституционный Суд теперь сможет принять жалобу к рассмотрению. По общему правилу исчерпание – это обращение в максимально высокую кассационную инстанцию (п. 3 ст. 97 ФКЗ о КС), а в течение 6 месяцев со дня вступления в силу поправок – в любую кассацию (ч. 4 ст. 2 Закона № 5-ФКЗ). Таким образом, требования к жалобам ужесточатся немедленно, и никакого реального переходного периода для адаптации граждан к новым правилам доступа к Суду не предполагается.
В заключение отмечу, что какими бы разнонаправленными ни были поправки в ФКЗ о КС, в результате проведенного анализа вырисовывается следующий образ обновленного Суда: малочисленный, при необходимости подвергаемый быстрым кадровым заменам, подконтрольный председателю в плане судопроизводства, демонстрирующий только единодушие, закрытый от внешнего наблюдателя и труднодоступный для граждан.
Насколько действительность совпадет с первыми впечатлениями от законодательной модели высшего судебного органа конституционного контроля образца 2020 г., покажет только практика.
Комментарии к Постановлению КС РФ от 26 ноября 2020 г. № 48-П
Гаджиев Г.А., д.ю.н., профессор кафедры гражданского права и процесса НИУ «Высшая школа экономики» (г. Санкт-Петербург)
Ревякин А.П., к.ю.н., доцент кафедры гражданского права и процесса НИУ «Высшая школа экономики» (г. Санкт-Петербург)
I часть
1. Постановление прежде всего примечательно с точки зрения обновленного конституционного права России после принятия Закона о поправках к Конституции «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Большая часть поправок относится к детализации ст.10 Конституции РФ, закрепляющей важнейшее положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Более рельефно стала выглядеть система сдержек противовесов между ветвями государственной власти. Получив целый ряд дополнительных конституционных полномочий, КС РФ обрёл новый статус благодаря целому ряду новелл, из которых самой важной является придание статуса «высшего» (в новой ред. ст. 125 Конституции РФ).
В результате меняется природа конституционно-правовых отношений между КС РФ и Федеральным Собранием, Правительством и Президентом РФ и «одновременно» меняются отношения внутри судебной власти. Ключевой поправкой является норма, образуемая взаимосвязанными положениями, согласно которым КС РФ является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, и Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность законов, примененных в конкретном деле, если исчерпаны все другие внутригосударственные средства правовой защиты (части 1 и 4 ст.125 Конституции).
Осуществляя т.н. конкретный (в отличие от абстрактного) конституционный контроль по жалобам граждан и юридических лиц, КС РФ вступает в более интенсивные взаимоотношения внутри судебной системы Российской Федерации.
В законодательстве о судоустройстве понятие «высший» обычно используется для характеристики высшего звена в инстанционной системе.
Сейчас КС РФ превращается в высшую кассационную инстанцию в Российской Федерации, но только по вопросам конституционного права. В 2016 г. ФКЗ от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ внес изменения в Закон о КС, касающиеся обязательности для всех судов в судебной системе указания КС о пересмотре дела в отношении заявителя как в случае признания Конституционным Судом положения закона неконституционным, так и в случае признания его соответствующим Конституции при условии конституционно-правового истолкования, данного Судом.
Именно эта процедура, получив популярность, позволяет утверждать, что многозначительность характеристики «высший» применительно к КС РФ приводит к развитию конституционной кассации.
Появление кассационных судов в системе судов общей юрисдикции и конституционные новеллы, касающиеся конституционной кассации, требуют дифференциации способов и методов обеспечения единообразного судебного правоприменения.
В Постановлении № 48-П предприняты, пожалуй, первые попытки разграничения судебных полномочий: в нем указано, что КС при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.
Исходя из этого требования, КС РФ отметил, что он не занимается: установлением действительности сделки по отчуждению объекта недвижимости – гаража; природы вещного права на земельный участок; иных условий владения приобретателем недвижимости, необходимых для приобретения права собственности по давности, помимо добросовестности; определением оборотоспособности земельного участка под гаражом.
Такая редукция позволила сосредоточиться на главной задаче конституционной кассации, состоящей в коррекции сложившейся правоприменительной практики путем субсидиарного механизма обеспечения верховенства конституционного права, а именно – путем конституционно-правового истолкования.
С точки зрения юридических последствий акта, принимаемого в результате конституционной кассации, важна не только защита прав заявителя (частный интерес), но и последовательная конституционализация судебной практики, что и позволяет признавать КС РФ, наряду с Верховным Судом, судом высшим.
2. Основной правовой идеей Постановления КС РФ № 48-П, т.е. его правовой позицией, является истолкование положения о реквизите добросовестности из ст.234 (1) ГК РФ, данное в контексте конституционных принципов, и прежде всего принципа правовой определенности, являющегося сущностью принципа верховенства права, вытекающего из концепции правового государства, как не предполагающее распространение на приобретателя по давности критериев добросовестности, предусмотренных в ст.302 ГК РФ для добросовестного приобретателя. Следуя логике номинализации абстрактных цивилистических понятий (а понятие добросовестности, безусловно, является такого рода общим (оценочным) понятием), то есть продолжая развивать правовую позицию, заложенную в Постановлении КС РФ от 22 июня 2017 г. № 16-П по жалобе гр. Дубовца, Суд и в деле гр. Волкова отстаивает тезис: добросовестность добросовестности – рознь.
Это и есть, собственно, метод номинализации абстрактных понятий. С точки зрения цивилистической методологии, опора на конституционные принципы позволяет поставить под сомнение некоторые метафизические предрассудки и сформировать более сбалансированное отношение к идее абсолютных прав в гражданском праве.
Применительно к проблеме приобретения права собственности по давности владения речь идет о балансе интересов собственника, право которого обоснованно рассматривается как абсолютное, и владельца по давности. (Мы используем эвфемизм «интерес владельца», понимая, что пока дискуссия о том, является ли приобретатель по давности при определенных условиях обладателем субъективного вещного права или же это фактическое состояние, к сожалению, не окончена.)
Внутренняя логика цивилистики основана на двух идеях: 1) человек обладает свободой воли, и это основа для волевой теории, доведенной до совершенства Ф.К. фон Савиньи[1]; 2) в обществе исторически, в результате длительного объективного процесса сложились деонтологические ценности и система различения с их помощью ситуации «законно – незаконно». Значимость тех или иных субъективных прав устанавливается с помощью своеобразных индикаторов – и это способы предоставляемой защиты. Наибольший объём защиты предоставляется обладателем т.н. абсолютных, исключительных прав. И это вполне разумно и крайне необходимо для устойчивости гражданского оборота. Абсолютность права особенно заметна в нормах ст.302 и 236 ГК РФ. Собственники могут публично отказаться от своего субъективного права собственности, но даже в этом случае отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения прав собственности на него другим лицом.
Вот почему забота об интересе приобретателя по давности кажется каким-то парадоксом. Не случайно К.И. Скловский неоднократно напоминал о неких известных цивилистах, которые признавались в том, что они не понимают смысла приобретательной давности.
Пожалуй, в пределах логики гражданского права, эта проблема действительно приобретает неразрешимый характер. И, видимо, поэтому в институте приобретательной давности так явно присутствуют публично-правовые цели, которые-то и позволяют возникнуть новому праву собственности приобретателя по давности при наличии старого юридического права собственности.
Густав Радбрух удачно объяснял идею приобретательной давности через идею права. Он писал, что право – это то, что согласно своему смыслу призвано служить идее права. Идея права – тройственна: это прежде всего справедливость, но и целесообразность и – третье требование – правовая стабильность.
Требования справедливости и целесообразности могут противоречить друг другу.
В свою очередь, справедливость и целесообразность вступают в противоречие с правовой стабильностью, являющейся феноменом позитивного права. В интересах правовой стабильности в отдельных случаях может быть признано действующим даже неверное с точки зрения своего содержания судебное решение… В давности, в приобретении права собственности по давности владения … в интересах правовой стабильности противоправное состояние также признается порождающим последствия, лишающие прав прежних собственников[2].
В Постановлении № 48-П описывается кумуляция частно-правовых и публично-правовых целей, которая и позволяет признать право собственности владельца по давности.
Сравнивая функционал реквизита добросовестности по ст.302 и по ст.234 ГК РФ, КС РФ обратил внимание на то, что в сравнении со случаем добросовестного приобретения по ст.302, в случае с приобретательной давностью добросовестность владельца выступает лишь в качестве одного из нескольких условий, необходимых, прежде всего, для возвращения вещи в гражданский оборот, преодоления неопределенности ее принадлежности в силу владения вещью на протяжении достаточно длительного срока.
Для приобретательной давности правообразующее значение приобретает не отдельное событие, состоявшее однажды (как завладение вещью), а добросовестное длительное открытое владение, когда владелец вещи ведет себя как собственник[3], при отсутствии возражений со стороны других лиц.
При этом утративший владение вещью собственник, в отличие от случаев предъявления виндикационного иска, как правило, не занимает активную позицию в споре о праве на вещь. Именно поэтому определение добросовестности приобретателя в сделке по ст.302 ГК РФ, влекущей мгновенное приобретение права собственности, и добросовестности давностного владельца, влекущей возникновение права собственности лишь по истечении давностного срока, должно предполагаться различным.
КС РФ, с учетом возросшего значения принципа разделения властей в силу поправок, как и в деле по жалобе гр. Дубовца, не подменяет собой законодателя, не позволяет себе установить критерии добросовестности приобретателя по давности. Предназначение КС РФ в процедуре конституционной кассации состоит в том, чтобы предложить судам общей юрисдикции пересмотреть состоявшиеся судебные акты в интересах приобретателя, а также актуализировать для законодателя проблему межотраслевого действия норм о приобретательной давности, образно выражая юридическую мысль, только «включает фары дальнего света», оставляя для законодателя задачу по гармонизации норм гражданского и земельного законодательства.
Основная задача судебного органа конституционного контроля состоит в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции РФ. Для этого он «погружает» норму п.1 ст.234 ГК РФ в конституционно-правовой контекст, обнаружив при этом: 1) что необходимо обеспечить выполнение конституционно значимой цели института приобретательной давности, а это возвращение имущества в гражданский оборот, включая его надлежащее содержание, безопасное состояние, уплату налогов и т.п.; 2) поддержание правовой определенности и стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, эффективной судебной защиты прав и законных интересов его участников; 3) что при толковании таких общих норм гражданского права, как нормы о добросовестности, рассчитанных на правовые ситуации и отношения с различными субъектами права, необходимо опираться на концепцию верховенства права, являющуюся основой принципа правового государства (статья 1, часть 1, Конституции РФ) и предполагающую реализацию принципов приоритета права, равенства перед законом, правовую определенность и юридическую безопасность; 4) правовая определенность является одним из условий стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота, взаимного доверия между его участниками, между государством и обществом (ст.75.1 Конституции РФ).
Итак, КС РФ не стал брать на себя функции субститута законодателя и формулировать признаки добросовестности применительно к п.1 ст.234 ГК РФ. Однако, судя по мотивировочной части Постановления, стандарт доказывания добросовестности в этом случае может быть менее обременительным для приобретателя по давности. Если суды общей юрисдикции, ссылаясь на Постановление Пленума № 10/22 2010 г., отказывая в удовлетворении иска гр. Волкова, исходили из того, что он не мог не знать об отсутствии у него оснований возникновения права собственности, имел в виду п.2 ст.214 ГК РФ, в связи с чем его нельзя признать добросовестным владельцем, то КС РФ, ссылаясь на складывающуюся новую судебную практику Верховного Суда РФ, не исключает возможность приобретения права собственности в силу приобретательной давности, когда владелец по давности должен был знать об отсутствии оснований возникновения у него права собственности.
3. Идею, позволяющую обосновать необходимость признания института приобретательной давности, римские юристы объясняли следующим образом: она представляет собой хозяйскую власть над имуществом, естественно возникающая из продолжительного владения и пользования им, тесная связь между владельцем и имуществом, образующаяся через долговременное существование непосредственно между ними отношения и признаваемая положительным правом вследствие потребности восполнения правомерного фактического отношения, потребность законного укрепления имущества, по крайней мере за фактическим хозяином, чтобы оно не оставалось бесхозяйным по неизвестности законного его собственника. А поэтому первый и существеннейший признак приобретательной давности состоит в том, что из фактического отношения, продолжавшегося в течение известного времени, непосредственно возникает признаваемая законом власть или право лица на владеемое имущество[4].
Возможно, идея приобретательной давности лежит за пределами частного права, поскольку этот институт обосновывается сугубо рациональными, по сути экономическими причинами, целями, которые отражаются в публичном праве. То есть в этом институте превалирует идея цели, а не правовой справедливости.
Ганс, Пухты в XIX в. пытались обосновать приобретательную давность, опираясь на волевую теорию[5].
Критикуя взгляды фон Савиньи, Пухты, Ганса, Р. фон Иеринг утверждал, что «вопрос о существовании владения есть вопрос чисто практический, вопрос обыденной жизни»[6]. Он полагал, что и с точки зрения внешней стороны владения (т.н. corpus), и с точки зрения другого элемента – animus, владение совпадает с реальностью собственности[7].
Для понимания правовой позиции КС РФ полезно вспомнить разницу между позициями фон Савиньи и фон Иеринга о владении в зависимости от поведения владельца. Согласно фон Савиньи владелец может небрежно смотреть за своим имением, может переехать в другую местность, не передав имение в аренду, и он все-таки сохраняет владение, т.е. поведение владельца, его заботливость или беспечность в теории Савиньи не имели значения. А у Иеринга такое поведение означает утрату владения[8].
Данные соображения дополнил Антонио Мануэль Моралес Морено, который развивал идеи Иеринга – автора теории интереса – считал, что в институте приобретения по давности затрагиваются различные интересы.
С одной стороны, интерес владельца, приобретающего по давности, направленный на преобразование его владельческой позиции в субъективное право; этот интерес тем более заслуживает защиты, чем более обоснована его убежденность в том, что он является настоящим собственником (добрая совесть, законное основание приобретения). С другой стороны, имеется интерес правообладателя, который утрачивает субъективное право вследствие приобретения по давности владения другим субъектом права. Его интерес направлен на сохранение своего права; он оказывается тем менее заслуживающим защиты, чем менее он деятелен по поводу владельческой позиции лица, приобретающего по давности[9].
Отношения, возникшие между публичным собственником и гражданином Волковым, динамично развивались, происходила смена модусов: 1) первоначально был интерес приобретателя гаража (и земельного участка) в преобразовании его владельческой позиции, которая была фактическим состоянием (из-за недействительности сделки), в право собственности; 2) затем происходило, по мере истечения давностного срока, возрастание интереса в предоставлении правовой защиты по мере роста убежденности в том, что он, приобретатель и владелец, является единственным субъектом, который способен заявить о состоянии присвоенности ему недвижимости; 3) в это же время публичный собственник, который узнал еще в 2007 году о смерти гражданина Пароля, которому предоставлен земельный участок в собственность, и о переходе к нему в собственность имущества как выморочного, тем не менее, вел себя как лицо, интерес к обладанию большого земельного участка явно угасал.
У публичного собственника была реальная возможность обратиться с иском о признании права собственности как выморочного, а затем – зарегистрировать свое право; однако его бездействие объективно приводило к тому, что появлялись предпосылки для появления факта отказа от собственности (статья 236 Гражданского кодекса Российской Федерации). Редакция этой статьи далека от совершенства. В ней сказано, что гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом, либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Трудно в фактическом составе статьи 236 Гражданского кодекса РФ обнаружить намек на то, что оно распространяется и на публично-правовых собственников и то, как необходимо распознавать изменение отношения к заинтересованности в присвоении выморочного имущества.
Таким образом, в отношении приобретателя и в отношении владельца – публичного собственника необходимо оценивать субъективную сторону.
Применительно к публичному собственнику упречность его поведения состоит в том, что он действует неосмотрительно, создавая аномальную для системы вещных прав ситуацию, причем упречность может быть определена не с помощью субъективно понимаемой вины, а объективной вины. Следуя этой системе рассуждений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении о проверке конституционности статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации по жалобе гражданина Дубовца отдал приоритет праву владельца, а не публичного собственника. Эта же система аргументации mutatis mutandis может быть использована и в деле гражданина Волкова.
Полезно определить причины допущенных судами общей юрисдикции ошибок. Густав Радбрух высказал интересную идею о динамичных и статичных моделях правового регулирования: «…право проводить резкую границу там, где в реальной жизни происходят плавные переходы, или принимает во внимание в фактическом составе лишь внешние симптомы вместо действительно важных и относящихся к сути фактов»[10]. В общем, эта мысль о необходимости большей гибкости, эластичности как в законе, так и на стадии правоприменения. Возможно, когда готовились разъяснения по ст. 234 ГК РФ в Постановлении № 10/22, ориентировались на те случаи, когда участниками отношения «собственник – приобретатель по давности» являются частные лица, то есть не учитывались очевидные особенности тех отношений, когда собственником являются публично-правовые образования. Схожесть правовых ситуаций, описанных в постановлениях КС РФ по жалобе гр. Дубовца по ст. 302 ГК, и по жалобе гр. Волкова по ст. 234 ГК РФ в том, что в них участвовали публично-правовые образования, и поэтому КС РФ учел индивидуализирующие данные правовые ситуации особенности, используя метод их номинализации. Не случайно, что новая судебная практика Верховного Суда РФ, изменение (облегчение) критерия добросовестности применительно к давностным владельцам началась после принятия постановления КС РФ по жалобе гр. Дубовца, и в принятых определениях анализировались отношения, в которых одной из сторон было публично-правовое образование.
II часть
В п. 4 мотивировочной части говорится о необходимости гармонизации норм гражданского и земельного законодательств (абз. 4 листа 7 Постановления КС). По сути, КС obitur dictum высказался и о взаимосвязи нормы п. 1 ст. 234 ГК с п. 2 ст. 214 ГК РФ, который продублирован в Земельном кодексе РФ.
К сожалению, в тексте Постановления КС РФ не до конца решена проблема давностного владения на землю, в общем, как правовой категории. Ясно, что в силу Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде» №1-ФКЗ, Конституционный Суд рассматривает лишь те нормы в той их части, в которой конституционность последних оспаривается заявителем.
Вместе с тем, проблема, поставленная в жалобе в Конституционный Суд, на самом деле шире, чем та, которую рассмотрел суд в Постановлении.
Представляется, что в общем смысле, эту проблему стоило бы обозначить вопросом о принципиальной возможности существования такого основания для возникновения права собственности на земельный участок, как приобретательная давность.
В Постановлении №48-П Конституционный Суд, анализируя ст.234 ГК РФ приходит км выводу о том, что приобретательная давность может порождать у добросовестного давностного владельца право собственности на земельный участок.
Возникает вопрос о том, можно ли тот же вывод сделать, опираясь на ч.1 ст.16 ЗК РФ. Такая же по смыслу норма содержится в ч.2 ст.214 ГК РФ. Буквальное прочтение этих статей, как кажется, заставляет сделать противоположный вывод. Это суждение подтверждалось и достаточно многочисленной устойчивой судебной практикой.[11]
Более того, и сам Конституционный Суд Российской Федерации отказался ранее рассматривать вопрос конституционности вышеуказанных норм, видимо не желая менять сложившуюся правоприменительную практику судов.
Конституционный Суд отказывая в принятии жалобы к рассмотрению по существу, указал, что заявительница «не может использовать такой способ защиты, как признание права собственности в порядке приобретательной давности, поскольку имеет правоустанавливающие документы на спорный земельный участок, при этом она не лишена возможности защищать свои интересы иными способами, определенными законодательством».[12]
Указанное решение Конституционного Суда легко объяснимое с формальной точки зрения, между тем, оставило животрепещущий вопрос, так явно поставленный в жалобе заявительницы, открытым. Лишь 4 года спустя, Конституционный Суд получил возможность разрешить проблему по существу, кардинальным образом, что и было сделано.
Безусловное признание приобретательной давности в качестве основания возникновения прав на землю таит в себе, как представляется, одну весьма значительную угрозу земельному правопорядку. Это угроза именуется самозахватом земельных участков, с последующим их недобросовестным приобретением по давности владения.
Однако, верно и утверждение о том, что принципиальное отрицание возможности приобретения земли по давности владения влечет весьма неблагоприятные последствия, в том числе для публичного субъекта, в виде невозможности возврата земельных участков в гражданский оборот.
Конституционному Суду надлежало пройти между Сциллой и Харибдой, что было сделано изящно. Видимо, в предложенной Конституционным Судом трактовке, необходимо считать, что приобретение прав на земельные участки по давности владения возможно, при условии, что во-первых, наличия у продавца (стороны в сделке) правовых оснований владения земельным участком, а во-вторых, отсутствия действий или явно выраженных возражений со стороны публичной власти в течение давностного владения покупателя (приобретателя).
Как представляется, такая позиция носит взвешенный и внутренне сбалансированный характер. С одной стороны, она препятствует недобросовестности лиц, намеренных получить земельный участок в порядке самозахвата, с другой, не только защищает добросовестного приобретателя, но и побуждает государственные органы проявлять инициативу, заявляя о своих правопритязаниях в отношении земельных участков, которые публичный субъект полагает принадлежащими ему.
Такая позиция, очевидно, была сформирована Конституционным Судом постепенно. Первые ее очертания видны уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 г. №26-П «По делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма».[13]
В дальнейшем, вопросы добросовестности государственных органов, при выполнении ими публично-значимых функций также возникали неоднократно.
Чуть ранее, по сути со ссылкой на недобросовестность государственных органов, Конституционный Суд осуществил защиту интересов добросовестного гражданина Дубовца, в ранее рассмотренном нами Постановлении №16-П от 22 июня 2017 г.
Использование термина добросовестность в публичном праве допустимо и вполне обосновано, как исторически, так и на современном этапе развития законодательства. Авторы справедливо указывают, что публичное право, имеющее в контексте системы права иные задачи и характеризующееся императивностью регулирования, практически отсутствием диспозитивности, конечно, принципиально отличается от права частного. Тем не менее мысли о необходимости подчинения публично-правовых формальных норм идеям справедливого регулирования, обеспечения интересов прежде всего лиц, находящихся в нижней части властно-правовой вертикали, получили свое распространение и в этой области.
Наряду с высказанным, необходимо поддержать Конституционный Суд в том, что совершенно необходимо ввести презумпцию добросовестности правообладателей земельных участков в публичном правоотношении, поскольку им, напротив, в отличии от публичных органов крайне сложно доказать свою добросовестность. У них на это крайне мало правовых средств. Если предположение о добросовестности не будет для них действовать в отношениях с органами власти, то их интересы заведомо будут ущемлены.
Публичные реестры, кадастры, иные источники информации для физических и юридических лиц если и открыты, то любое противоречие в них, неполнота, и вызванная этим правовая неопределенность, едва ли может быть устранена в споре с публичным органом в пользу обладателя прав на землю.
Он субъект подчиненный, изначально слабейшая сторона властного правоотношения, если не резюмировать его добросовестность, то правовое равенство едва ли достижимо.
Рассмотрение обстоятельств добросовестности в публичном праве проявляется и в правоприменительной практике. К примеру, апелляционный суд пришел к выводу, что были «установлены обстоятельства, которые не позволили сделать вывод о том, что Общество явно пренебрегает нормами публичного права или игнорирует их или сознательно уклоняется от их исполнения, что характеризует заявителя в целом как добросовестное лицо, которое предпринимало меры по соблюдению императивных норм публичного права».[15]
Пункт 2 ст.271 ГК РФ устанавливает, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
Представляется, что проблема возникает, в данном случае лишь с переходом одного вещного права, поскольку, если у продавца имеется земельный участок на праве собственности или аренды, то покупатель получает соответствующее право, в силу пп.5 п.1 ст.1 ЗК РФ, а также прямого указания ст.35 ЗК РФ.
Указанная проблема также решена применительно к случаю, когда недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, то последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (пункт 2 статьи 268, пункт 1 статьи 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ. (п.13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»[16]).
Однако, такая ситуация не определена законом, применительно к случаю, когда земельный участок у продавца находится на праве пожизненного наследуемого владения.
Необходимо признать, что вещное правоотношение является абсолютным, и, следовательно, в полном мере должно выполняться требования «закрытого перечня вещных прав». (Numerus clausus). Иное приводило бы участников правоотношений к правовой неопределённости, поскольку любой и каждый не осознавал бы те права и обязанности, которые у него возникают по отношению к управомоченному лицу.
Таким образом, необходимо признать, что, говоря о праве «пользования соответствующей частью земельного участка», законодатель имеет ввиду какое-либо вещное право из шести имеющихся прав на землю.
Во-первых, представляется, что такая сделка граждан Пароля и Волкова не являлась ничтожной, при условии что она совершена до введения в действие ЗК РФ и разъяснение, имеющееся в абз.2 п.11 вышеуказанного Постановления ВАС РФ №11 применить нельзя, поскольку обязанность отчуждать часть земельного участка вместе с ОКС появилась лишь после введения в действие ЗК РФ, то есть после 30 октября 2011 года.
До даты официального опубликования и введения в действие ЗК РФ (30.10.2001), указанный принцип законодательно закреплён не был и обязанности одновременного отчуждения не было, ничтожность сделки не наступала.
Таким образом, возможно было отчуждать ОКС без участка на котором он находился, и в случае, когда такой участок не переоформлялся в собственность и находился на праве ПНВ. Продавец, как и покупатель в такой сделке – не правонарушители, а вполне законопослушные лица.
Если обратится к основаниям возникновения пожизненного наследуемого владения, то даже в последней редакции ЗК РФ (до 1 марта 2015 г.) статья 21 ЗК РФ не предполагала возникновения указанного вещного права вновь. Законодатель, очевидно, с ограниченными вещными правами на землю боролся. Как показало время – не слишком успешно. Более того, ст.11.8 в действующей редакции воспринимает пожизненное наследуемое владение как обременение права собственности, но не как вещное право. (П.2 ст.11.8 ЗК РФ).
Таким образом, возникновения права пожизненного наследуемого владения у приобретателя по договору приходится исключить.
Приобретая ОКС заявитель, без сомнений, выражал намерение пользоваться и земельным участком под ним, и вне сомнений, экономически уплачивал не только цену ОКС, но и экономическую стоимость указанного права на использование земельного участка под ним.
Таким образом, и экономически предполагать, что лицо пользуется земельным участком без оснований, формируя на своей стороне неосновательное обогащение не представляется разумным. Верно, скорее обратное.
Однако, такой вывод, заставляет признать, что в законе допущена правовая неопределенность, в части либо оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, если признать, что у отчуждается ОКС оно прекратилось, как обременение права собственности, а у приобретателя ОКС не возникло, в силу невозможности возникновения вновь, как это устанавливала ст.21 ЗК РФ. Тогда государству достается необремененное право собственности, а приобретатель недвижимости, видимо, может оформить земельный участок под ОКС, в порядке ст.39.20 ЗК РФ.
Либо, (если оставаться в парадигме Постановления КС РФ №16-П по гражданке Близинской), это право не прекращалось (и тогда ст.45 ЗК РФ не требует корректировки), и было передано по сделке, то есть возникло вновь у приобретателя ОКС, что формально противоречило ст.21 ЗК РФ.
Тем не менее, представляется, к последнему выводу, все же больше правовых оснований. При условии, что мы считаем, что у приобретателя, это не вновь возникшее право, а «старое» право продавца, то есть право к покупателю «перешло».
Во-первых, этот вывод следует из буквального толкования п.1 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» №137-ФЗ.
Во-вторых, при комплексном толковании, представляется, опираясь на принцип единства судьбы ОКС и земли, на которой он расположен, все же можно обосновать вывод о том, что право пожизненного наследуемого владения должно было перейти к приобретателю вещи, по крайней мере, воля сторон точно была направлена на это.
По крайней мере, такой вывод, формально позволяет предоставить пусть и недобросовестному покупателю вещное право, ведь при обратном заключении, пришлось бы признать указанное право за публичным субъектом, однако, в этом случае, частное лицо, претендовало бы на реализацию своего права по ст.39.20 ЗК РФ, что, в конечном итоге, во первых, позволило бы взыскать с него экономическую цену земли дважды, в-вторых, приводило бы к выводу прямо противоположному тому, который был высказан в Посталении №16-П.
Однако, учитывая, что в норме должна быть правовая определенность, то отказ в предоставлении вещного права под недвижимостью лицу, которое не только само полагало себя собственником указанного земельного участка под недвижимостью, но и выглядело таковым в глазах государства (коль скоро государство принимало у него налоговые платежи) был бы решением не отвечающим не только критерию правовой определенности, разумности и справедливости, но и ставило бы перед законодателем вопрос о том, о правовой неопределенности, возникающей в понимании п. 2 ст. 214 ГК РФ с учетом ст. 8 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Этот пласт правовых проблем, как кажется, вообще лежал за рамками интересов заявителя, обратившегося в Конституционный Суд с конкретным казусом, однако, не может быть нами не рассмотрен, применительно к проблематике давностного владения землей.
В самом деле, если формы собственности защищаются равным образом, то насколько правомерно предоставлять государству особые «условия использования землей», а если «правила игры» все же в имущественной сфере для всех одинаковые, то допустимо ли отступление от правового равенства, которое нашло, отражение в том числе, в тексте ч.1 ст.19 Конституции?
Согласно правовой позиции Конституционного Суда сохраняющей свою актуальность, «право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, которое согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю, не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности».[18]
Таким образом, в рассматриваемом обращении гражданина В.В.Волкова, наряду с вопросом о добросовестности приобретателя по давности владения, ставится и вопрос о допустимости отказа в защите ограниченного вещного права, применительно к тому пониманию, которое законодатель вкладывает в содержание ч.1 и 2 ст.214 ГК РФ.
Между тем, о недопустимости отказа в защите ограниченных вещных прав Конституционный Суд Российской Федерации уже высказывался, указав, что: «в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки». Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.[19]
Следовательно, Волкову В.В. не потому не могло быть отказано в признании добросовестным приобретателем, что последний обладает качествами добросовестного владельца, а потому уже, что его право подлежит защите, поскольку в силу ст.37 Земельного кодекса РСФСР при переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пользования земельными участками.
Таким образом, Волков В.В. относится к земельному участку как к «своему имуществу».
Однако, в силу того факта, что в статье 45 ЗК РФ, нет оснований для прекращения пожизненного наследуемого владения земельным участком, принадлежавшим Паролю Е.И., то и право пожизненного наследуемого владения Волкова В.В. перешедшее к нему по правилам ст.37 ЗК РСФР подлежало защите, по правилам о собственности, независимо от добросовестности приобретателя, тем более, что и в дальнейшем законодатель не отказался от схожего правового регулирования.
[1] См.: Фридрих Карл фон Савиньи. Система современного римского права. Т.II, с.261-380. Москва-Одесса. 2012.
[2] Густав Радбрух. Философия права. – М. 2004. С.87-89.
[3] В дореволюционном российском гражданском законодательстве использовались слова «в виде собственности», означавшие, что владение было юридическим, независимым от собственника господством над вещью. См.: И.Е.Энгельман. О давности по русскому гражданскому праву. М. 2003, с.38.
[4] И.Е. Энгельман. О давности по русскому гражданскому праву. С.27.
[5] Рудольф фон Иеринг. Об основании защиты владения. Пересмотр учения о владении. М., 1883. С.24.
[9] Антонио Мануэль Моралес Морено. Приобретение по давности владения// Вестник гражданского права. 2019. №4. С.246.
[10] Густав Радбрух. Философия права. М. 2004, с. 89.
[11] См.напр.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 октября 2018 г. N Ф07-11909/18 по делу N А13-19566/2017; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 октября 2017 г. N Ф07-8712/17 по делу N А05-7290/2016; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8 августа 2013 г. N Ф05-9403/13 по делу N А41-50081/2012, Апелляционное определение Санкт-Петербургсокого городского суда по делу 33-7642/2015 от 26.05.2015 и др.//СПС КонсультантПлюс.
[12] Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2016 г. N 2618-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ермаковой Зинаиды Алексеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации// http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision258461.pdf
[13] Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 26-П «По делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма»// http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision411831.pdf
[14] Иванов А.А. Проблемы публичного права России: взгляд со стороны // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. N 2. С.45
[15] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 №13АП-22101/2018 по делу №А56-60708/2018//СПС КонсультантПлюс
[16]Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 2005 г., N 5.