какое правовое положение в системе государственной власти занимал фараон
История государства и права зарубежных стран. Шпаргалка
Настоящее издание поможет систематизировать полученные ранее знания, а также подготовиться к экзамену или зачету и успешно их сдать. Пособие предназначено для студентов высших и средних образовательных учреждений.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги История государства и права зарубежных стран. Шпаргалка предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
4 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ДРЕВНЕГО ЕГИПТА
В период Раннего царства начинает формироваться государственный аппарат. В данный период во главе страны стоял царь, которого окружал многочисленный двор, состоявший из придворных чинов и прислужников. Значение царской власти подчеркивалось обожествлением ее носителей.
В период Раннего царства в руках государства находилось верховное руководство работами по организации оросительного дела в долине Нила.
Особенность государственного строя Древнего царства заключается в централизации управления.
Законодательная, исполнительная и судебная ветви власти сосредоточились в руках фараона. Все важные дела государства (мероприятия по орошению, суд, назначения и пожалования, наложение повинностей и освобождение от них, военные походы, государственное строительство) проводились под его общим руководством.
Авторитет фараона укреплялся при помощи религиозной идеологии обожествлении царя и его деяний.
Члены царского дома занимали важнейшие должности в государстве — верховных сановников, военачальников, хранителей сокровищ, начальников работ, верховных жрецов.
После царя главным лицом в государственном управлении был верховный сановник — везир. В его компетенцию входили управление деятельностью верховных судебных органов, руководство государственными мастерскими, всеми работами царя. Он также ведал различными государственными хранилищами.
Начало эпохи Среднего царства характеризуется почти неограниченной властью монархов, но вскоре происходят ограничение фараонами власти монархов и замена независимых правителей новыми подчиненными царской власти. В этих реформах опорой царя были придворные, служивая знать, а также воинство, охранявшее царя.
Основной чертой государственного строя в период Нового царства становится укрепление системы централизованного бюрократического управления. Административные округа делились на номы. Города и крепости возглавляли начальники, которых назначал фараон.
Регулярной армии в Древнем царстве не существовало.
В случае проведения военных операций армия создавалась из ополченцев. В период Среднего царства возникает кадровое офицерство, начинают формироваться царская гвардия и личная охрана царя.
В Новом царстве идет расширение границ государства за счет соседских территорий, и в связи с активизацией военной политики создается постоянная армия из земледельцев—египтян, мелких и средних горожан, находящихся на полном содержании фараона. Армия пополнялась за счет юношей—новобранцев и отрядов наемников.
Полицейские функции сначала выполняла армия, а в эпоху Нового царства — специальные полицейские отряды, которые несли охрану столицы, каналов, зернохранилищ, храмов.
Государственный строй Древнего Египта
В Древнем Египте возникла и просуществовала много веков древнейшая цивилизация.
Историю Древнего Египта можно подразделить на следующие периоды:
После расцвета в период Раннего и Древнего царства, когда была построена знаменитая пирамида Хеопса, отмечался экономический и политический упадок.
Основой экономической и общественной жизни в Древнем Египте была сельская община. Закономерный процесс внутриобщинного социального и имущественного расслоения был связан с развитием сельскохозяйственного производства и соответственно получением прибавочного продукта, который присваивала общинная верхушка. Она же сосредоточивала в своих руках функции по созданию, поддержанию и расширению ирригационных сооружений, на которых держалось сельскохозяйственное производство. Впоследствии, в результате социального развития и перераспределения властных полномочий, эти функции перешли к государству.
Большая часть членов общины была связана между собой родством, происхождением от общего предка. Однако с течением времени в ее состав начинают входить чужаки, а некоторые общинники, напротив, покидали ее по разным причинам, в том числе в поисках заработка. Управление общиной осуществлялось общим собранием, советом старейшин, вождем. По своему характеру сельская община являлась переходной формой от коллективной собственности на землю и коллективным пользованием ее плодами к частной собственности, к индивидуальному хозяйству.
Процесс разорения сельской общины особенно был заметен в период Среднего царства, о чем свидетельствуют сведения о покупке земли разбогатевшими общинниками, чиновной и военной знатью. И уже в эпоху Нового царства работа на чужой земле, преимущественно государственной и храмовой, стала обычным делом для большинства общинного населения Древнего Египта.
В этот период, в связи с распространением принудительного труда, различие в положении рабов и свободных тружеников стало стираться. Так же, как и свободные граждане, рабы работали в дворцовом хозяйстве и даже наделялись землей, что свидетельствовало о некотором приближении к начальным формам феодализма.
С первых династий Древнему Египту известны проводимые по всей стране периодические переписи населения, скота и собственности, на основе которых устанавливались размеры подати (налоги), систематически взыскиваемые с населения в пользу фараонов аппаратом чиновников.
Социальная структура Древнего Египта еще более усложнилась в Новом царстве, когда Египет превратился в огромную империю, возглавляемую всевластным фараоном-деспотом. Прежде всего изменилось положение господствующего класса. Теперь благосостояние его представителей прямо зависело от того, какое место они занимали в должностной иерархии, насколько близко стояли к фараону и его двору. В связи с усложнением объема и функций государственной власти в Новом царстве и соответствующим ростом численности чиновников произошло значительное расширение господствующего класса. Увеличилась прослойка зажиточных общинников, дети которых уже могли получать (после обучения в специальных школах, руководимых царскими писцами) чиновничью должность.
Свободное население, непосредственно занятое в царском секторе, разделялось на жрецов, военных, чиновников, мастеров и «простых» людей. Численный и персональный состав первых трех групп определялся государством в каждом конкретном случае с учетом соответствующих потребностей. Это происходило в ходе ежегодных смотров, когда формировались штаты того или иного государственного органа, царского некрополя, ремесленных мастерских и т.д. Каждая категория имела свое правовое положение. Например, мастер (архитектор, ювелир, художник и т.д.), работая в каком-либо подразделении по указанию царской администрации, не мог по своей воле покинуть его. Все то, что производилось им в урочное время с применением орудий труда, считалось собственностью фараона; то, что делалось во внеурочное время, становилось собственностью мастера. Чиновники и мастера за всякого рода провинности могли переводиться в простые люди, и тогда их положение мало отличалось от рабов (простых людей нельзя было, как рабов, продавать и покупать).
Данная система распределения трудовых ресурсов мало затрагивала основную массу земледельцев, общинников, за счет которых главным образом и держалась вся армия чиновников, военных и мастеров. Периодический учет рабочего населения свидетельствовал о неразвитости рыночных отношений, при которых, как известно, указанное распределение происходит не по указке, не по приказу, а на основе спроса и предложения. В Древнем Египте царская власть непосредственно руководила огромным рабовладельческим хозяйством, ведала строительством и эксплуатацией ирригационных сооружений, являвшихся основой земледелия, а значит, главным источником богатства страны.
Древнеегипетское государство было централизованным почти на всех этапах своего развития, за исключением непродолжительных периодов его распада. Уже в Древнем царстве проявлялись черты восточной деспотии, сложился централизованный бюрократический аппарат, на который опирался фараон (деспот). Фараонам присваивался священный титул «сына бога солнца», вырабатывались торжественные ритуалы его воцарения, а также погребения. Знаменитые огромные пирамиды наглядно демонстрируют масштаб влияния фараонов, для которых они возводились.
В период Нового царства Древний Египет стал империей, достиг наивысшего могущества, в которой сформировалась теократическая (религиозная) деспотия, сильная и эффективная власть центра, полностью подчинившая себе управление сельскими общинами.
Власть фараона передавалась по наследству. Фараон был первосвященником, нередко его олицетворяли с богом, от воли которого зависели урожай, безопасность и многие другие основополагающие атрибуты общественной и государственной жизни. Государство, таким образом, персонифицировалось в лице фараона. Ему как носителю высшей власти принадлежало верховное право на земельный фонд всего государства, он мог, в частности, отдавать наделы по своему усмотрению, например, жрецам или мастерам за оказываемые ими услуги.
И тем не менее власть фараона определенным образом ограничивалась, и это естественно: ведь свою волю он мог реализовывать только через своих приближенных и чиновников, и прежде всего жреческую и военную верхушку, представители которых, пользуясь данными им полномочиями, могли в своих интересах видоизменять решение фараона или предоставлять ему искаженную информацию, и последний не мог с этим не считаться.
Власть фараона сдерживалась и установившимися религиозно-моральными нормами (в первую очередь по поводу справедливости), следование которым считалось особой заслугой царя-бога.
Например, Аменхотеп III в своих надписях указывал, что он всегда «соблюдал закон», т. е. тот рабовладельческий правопорядок, который служил интересам рабовладельцев.
В Древнем царстве не существовало регулярной армии.
Войска собирались из ополченцев по всей стране специально для проведения конкретных военный операций, преследовавших, как правило, грабительские цели (захват рабов, скота, другого имущества). Участие в военных походах было прибыльным делом, поскольку воины непосредственно делили добычу, большая часть которой передавалась фараону. В период раздробленности военная сила из ополченцев находилась в распоряжении местных номархов.
Полицейские функции в государстве сначала выполняла армия, а в эпоху Нового царства они перешли к специальным полицейским отрядам, которые охраняли города, каналы, зернохранилища, храмы, гробницы, а также выполняли другие задачи по поддержанию правопорядка в государстве.
Суд на всех этапах развития Древнего Египта не был отделен от администрации. В Древнем царстве судебные функции выполнялись в общинных органах самоуправления, которые разрешали споры о земле и воде, семейные и наследственные вопросы. В номах судьями были номархи. Высший суд возглавлял сам фараон. Определенные судебные полномочия имели и храмы; так, решение жреца-оракула, имевшего большой религиозный авторитет, не могло быть оспорено царскими чиновниками.
Древнеегипетским государством управлял фараон (деспот), имевший практически неограниченную власть. Он же был первосвященным и высшим судьей. Свою волю фараон реализовывал через разветвленный централизованный бюрократический государственный аппарат.
Древний Египет. Государственный строй восточной деспотии
Древний Египет – одно из наиболее ранних государств, в котором достаточно полно представлены черты такого крупного и яркого исторического явления, как восточная деспотия. Изучение государственного строя Древнего Египта показывает общественную значимость и ценность такой формы государственности, как восточная деспотия, зависимость формы правления и политического режима от условий среды обитания, духовного состояния народа.
Восточная деспотия характеризуется высочайшим уровнем централизации власти, вся полнота которой сосредоточивалась в одном лице (фараона, вана, халифа). Глава государства обладал как светской (законодательной, исполнительной, военной, судебной), так и религиозной властью. Личность главы государства обожествлялась, его воля и власть имели религиозный, сакральный характер и были непререкаемы. Повеления главы государства осуществлялись с помощью громоздкого, сложного, медлительного бюрократического аппарата.
Человек ценился невысоко, даже будучи формально свободным, он был «рабом порядка», религии, традиций. Восточная деспотия – следствие раннего состояния общества и, в частности, господства общинных отношений. Восточная деспотия могла сосредоточить силы народа на решении важнейших задач – создании ирригационных систем, ведении военных действий. Но она же тормозила раскрепощение личности, подчас деформировала общественные цели (строительство пирамид фараонов в Египте, Великой китайской стены) и была одной из причин «застойного» характера развития стран Древнего Востока.
Излагаемая характеристика восточной деспотии есть, однако, лишь обобщенное изображение реального. В Древнем Китае, например, власть императора Цинь ши-Хуанди всецело опиралась на рационалистические основания. Восточная деспотия типична для многих государственных образований стран Востока. Но, например, в империи Маурьев (Древняя Индия) ряд черт деспотии отсутствовал. Да и в истории Египта имели место случаи острых конфликтов светской и духовной власти, свержения фараона жречеством. Фараон не мог не считаться с мнением и интересами своего окружения.
Государственность в Древнем Египте возникает на территории нижнего течения Нила, где на основе поливного земледелия развивается сельскохозяйственное производство – основная отрасль экономики страны. Образование государства в Египте стимулировалось необходимостью объединения усилий людей для строительства ирригационных сооружений, необходимостью согласования и координации труда и общежития больших масс населения, острой потребностью создания лучшей военной организации.
Государственность древнеегипетской цивилизации за многие века своего существования претерпела значительные изменения. Минуя фазу демократических институтов и пройдя период временного распада (при завоевании страны азиатским племенем гиксосов), она переросла из ранней монархии в позднюю, при этом на протяжении большой части своей истории сохраняла типичные черты восточной деспотии, когда в руках главы государства сосредоточивалась верховная религиозная (духовная) и светская власть с безусловным правом жизни и смерти в отношении своих подданных.
В истории Древнего Египта выделяют следующие этапы развития:
В Древнем Египте ( Раннее царство ) небольшие полугосударственные образования – номы представляли собой объединения сельских общин вокруг храмов. Во главе нома зачастую стоял жрец, который, обладая религиозной властью, становился и правителем. С первых шагов своего существования государственность в Египте играла важную роль в организации труда общинников по созданию и поддержанию в надлежащем состоянии ирригационных сооружений.
В период Древнего царства на основе объединения номов образуются два египетских государства – Верхний и Нижний Египет. Сначала они не имели сильной центральной власти и были далеки от подобия восточной деспотии. Укрепившись, они вступают в борьбу за преобладание в Египте. После многих войн страна объединяется под главенством Верхнего Египта. Со времени объединения, в период Древнего царства, египетская государственность и приобретает типичные черты восточной деспотии.
По сведениям Геродота, пирамиду Хуфу строили 100 тыс. человек в течение 20 лет. Религиозный характер власти фараона, опиравшегося также и на силу государства, делал его распоряжения безусловно обязательными. Фараон ведал делами культа, регулировал управление, назначал высших чиновников: за службу он жаловал им титулы, предоставлял земли. Считалось, что от него зависели урожаи в стране, справедливость, безопасность. Власть фараона была наследственной. Естественным признавалось наследование власти родственниками-мужчинами. Но допускалось и наследование женщинами. Передача престола требовала религиозного обоснования. Как правило, фараон еще при жизни короновал своего наследника.
Особо обращает на себя внимание широкая деятельность государства в области хозяйства. Государство признавалось верховным собственником земли. За службу земля передавалась знати, чиновникам, храмам. Государство осуществляло наблюдение за разливами Нила, проводило строительство дамб, каналов, водохранилищ. Осушая заболоченные земли, обводняя засушливые, государство активно участвовало в получении высоких урожаев. Уже в Древнем царстве строились пирамиды, крепостные стены, величественные храмы.
В материальном производстве выделялись крупные земельные владения храмов и вельмож, имелись также общинные хозяйства. Здесь производилось почти все необходимое для жизни (натуральное хозяйство), торговля была ограниченной. Хозяйства вельмож, храмов облагались налогами, а их работники и общинники платили в царскую казну подати. Рабов было сравнительно немного, они использовались на тех же работах, что и свободные общинники. В правовом положении резкой грани между рабами и общинниками, работниками царских, храмовых, вельможных хозяйств не было.
В истории Среднего царства выделяется строительство новых ирригационных сооружений, в частности, в районе фаюмской котловины. Освоение новых земель, хозяйственный подъем сопровождались успешными военными походами, в ходе которых десятки тысяч пленных обращались в рабство.
В это время отмечаются рост частной собственности и активизация роли государства в распределении рабочей силы. Мелкие земледельцы («царские люди») переписывались и распределялись по профессиям (земледельцы, пастухи, ремесленники, торговцы, воины), а затем направлялись в хозяйства для постоянной работы. Распределение рабочей силы как выражение хозяйственной роли государства составляло типичную черту восточной деспотии. В целом, однако, характерные, типичные черты государственного строя восточной деспотии в период Среднего царства не претерпели существенных изменений.
История Среднего царства заканчивается народным восстанием и завоеванием страны гиксосами. Противоречия внутри общества ослабили государственную власть, а развитие частной собственности и товарных отношений с интенсификацией методов хозяйствования и эксплуатации непосредственных производителей способствовали росту недовольства. Результатом стало восстание и разрушение государственности.
Исторические источники («Лейденский папирус») донесли до нас яркое описание событий того времени. «Смотрите: было приступлено к лишению страны царской власти немногими людьми не знающими закона. Столица, она разрушена в один час». «Благородные – в горе, простолюдины же – в радости. Каждый город говорит: «Да будем бить сильных среди нас». Зерно стало общим… Бедные выходят и входят в великие дворцы… дети вельмож выгнаны на улицу. Тот кто не мог сделать себе саркофага, он [теперь] стал владельцем гробницы. Владельцы гробниц выкинуты на вершины холмов». «Прекрасная судебная палата, расхищены ее акты, лишено хранилище ее тайн [своего] содержания. Вскрыты архивы. Похищены их податные декларации. Рабы стали владельцами рабов… [чиновники] убиты».
Страна с разрушенной государственностью на длительное время подпадает под власть завоевателей.
В период Нового царства основные черты государственного строя восточной деспотии не претерпели принципиальных изменений, но с увеличением государственных дел происходит усложнение государственной организации. По-прежнему верховная духовная и светская власть принадлежала фараону. Фактическое управление государственным аппаратом доверялось второму лицу в государстве – везиру. Центральный государственный аппарат состоял из нескольких палат, возглавлявшихся начальником казны, главным домоправителем, заведующим пашни, начальником над скотом. Везир назначал также чиновников, возглавлявших управление четырьмя большими административными районами Египта.
Право Древнего Египта в данном разделе не рассматривается. В своих общих чертах оно во многом напоминает состояние, описанное в Законнике Хаммурапи.
Несмотря на то, что в истории Древнего Египта выделяются Древнее, Среднее и Новое царства, доказательно говорить о качественно отличных этапах развития его государственности весьма затруднительно. Вполне допустимо, однако, выделять отдельные изменения, в которых проявлялось движение государства и права к более высокому состоянию. В Среднем царстве, например, заметное развитие получают частная собственность, частные хозяйства, рост имущественных различий населения. В Новом царстве, в период расцвета, возрастает и усложняется регулирующая роль государства. Пожалуй, лишь в строительстве вооруженных сил более четко просматриваются качественные преобразования.
Так, в Древнем царстве преобладала ополченская система построения армии. Она создавалась на время военных походов, по окончании которых ополченцы возвращались к своим хозяйствам. Имелись отдельные отряды наемников из чужеземцев, дворцовая, городская стража, но постоянной армии не было.
В Среднем царстве создается регулярная армия, формируемая по набору, из специально обученных отрядов воинов.
К этому времени относится и формирование корпуса кадрового офицерства.
В Новом царстве заметно возрастает роль армии, становящейся главной опорой власти фараонов. Регулярная армия увеличивается количественно, а вместе с тем, когда собственный «человеческий материал» в силу падения морального качества и атрофии чувства патриотизма становился малопригодным для службы в армии, возрастает значение отрядов наемников из туземцев-ливийцев.
Наблюдается военизация (милитаризация) государства. Военные все более часто наделяются и функциями гражданских чиновников, например чиновников, отвечающих за сооружение каналов. Характерным для Нового царства становится высокая специализация воинских подразделений. Были известны пограничная охрана, гарнизонные войска, столичная полиция, речная полиция, полицейские отряды, осуществлявшие охрану каналов, зернохранилищ, храмов и т. д. С ростом сословных различий населения армия превращается в особое сословное образование. Воины обязаны были жить сообща, постоянно упражняться в воинском мастерстве, не имели права заниматься другими делами. В поздний период Нового царства внутренние смуты, восстания, а также стремление номов к обособлению и самостоятельности сильно ослабили центральную власть. В результате Египет подвергается завоеванию и теряет самостоятельность.
Связанные одной целью (о единой системе публичной власти)
Предельно конкретно и акцентированно на эту тему глава государства высказался еще в конце декабря 2019 года в ходе встречи с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации:
«Я думаю, что основополагающие положения Конституции лучше не трогать, а Конституцию лучше не менять, но какие-то вещи, связанные с тем, что жизнь меняется и встают какие-то задачи, которые, мы полагаем, можно было бы как-то отрегулировать по-другому. В том числе Вы сейчас упомянули взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что у нас должна быть создана единая система публичной власти. Вот об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований».
Как и во многих политико-правовых вопросах, взгляд на местное самоуправление как низовой уровень публичной власти долгое время оставался предметом дискуссии по линии de-jure/de-facto. Методичное «огосударствление» местного самоуправления эксперты отмечают на протяжении многих лет. Базовыми предпосылками этого стала сложившаяся система бюджетирования территорий, а также практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.
Некоторые юристы, поддерживая экспансию государства (в лице органов государственной власти) в решении общегосударственных проблем на уровне местного самоуправления, отмечают, что поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований.
Как подчеркнул в своем Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации единство системы публичной власти, имплицитно следующей из конституционных положений, понимается как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией. Иное влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, что является конституционно-правовым нонсенсом.
Изложенную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о единстве системы публичной власти ошибочно считать конъюнктурной, ибо она исчерпывающим образом раскрывается через ранее высказанные главной конституционной инстанцией выводы по смежным вопросам. Приведу некоторые из постулируемых Конституционным Судом умозаключений в подтверждение того, что местное самоуправление является неотъемлемой частью общей федеративной архитектуры российского государства (именно на федеративную природу государства и народовластие очевидно намекает КС РФ говоря о базовых конституционно-правовых характеристиках Российского государства):
А.Н. Кокотов также верно подметил, что в сознании граждан, как свидетельствуют социологические исследования, муниципальная власть воспринимается во многом как власть государственная.С этим действительно трудно спорить, учитывая еще советскую традицию трехуровневой системы государственного управления. При этом отсутствие сколь-нибудь осязаемого признака выделения муниципальной публичной власти из общей управленческой архитектуры в глазах рядового гражданина сопровождается определенным формализованным политесом со стороны органов государственной власти во взаимодействии с местными органами власти. Со всей очевидностью наблюдается фактическое сращивание и вертикализация публичной власти.
Примечательно и то, что практика территориальной организации местного самоуправления в российских регионах в последние годы существенным образом менялась. Последние 5-8 лет активизировался процесс переформатирования двухуровневой системы местного самоуправления (в основе которой лежал поселенческий принцип) под систему одноуровневую (более восприимчивую к всякого рода централизациям и унификациям). Иными словами, начались активные преобразования муниципальных районов в городские округа. «Застрельщиком» в этом вопросе выступила Московская область, вслед за которой создавать городские округа из муниципальных районов начали и другие регионы (Белгородская, Нижегородская, Тульская и Ленинградская области, Пермский и Ставропольский край, Республика Коми и др.). Новый тренд в организации местного самоуправления вызвал озабоченность федерального законодателя. И первоначально данная идея вызвала неприятие в Государственной Думе. Один из вариантов проекта федерального закона был отклонен с созвучной мотивировкой профильного комитета Государственной Думы и Правительства Российской Федерации – «представленный законопроект направлен на узаконение имеющей место порочной практики создания городских округов вместо муниципальных районов и создает очевидные предпосылки для ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране».
Следующим этапом к переформатированию территориальной организации муниципального управления стало введение нового вида муниципальных образований – муниципального округа, который призван создать одноуровневую систему местного самоуправления в «неурбанизированных» территориях (Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«). Изменения были направлены «на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования».
Завершил этот процесс конституционный законодатель, исключив из Конституции поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, к которому апеллировали критики повсеместных муниципальных реформ.Таким образом, теперь на территориях, где местное самоуправление организовано в одноуровневом формате единая система публичной власти действительно может быть оформлена в виде трехступенчатой управленческой системы. Там же, где сохраняется поселенческий принцип и сохраняются муниципальные районы организация публичной власти на местном уровне разветвляется.
В ходе обсуждения конституционных поправок с треском ломались копья вокруг статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая корреспондирует статье 4 Европейской хартии местного самоуправления – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
И в этом смысле также стоит обратиться к сложившейся системе неимперативных отношений муниципальной власти и власти государственной, которые очевидно упрочатся в рамках единой системы публичной власти. В первую очередь речь идет о практике участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Учитывая, что в развитие конституционных положений о единстве системы власти государственной (часть 3 статьи 5 Конституции РФ), и единстве системы исполнительной власти (часть 2 статьи 77 Конституции РФ) существует обширная практика согласования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с федеральными органами власти кандидатур на должность руководителей отраслевых государственных органов субъектов Российской Федерации,[1] при внесении изменений в федеральное законодательство, направленных на установление правовых основ организации единой системы публичной власти вполне стоит ожидать углубления неимперативных форм взаимодействия, в том числе речь может идти о внедрении практики согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения должностных лиц местного самоуправления в отраслевые органы муниципальной власти.
К слову о законодательном развитии конституционной новеллы о единой системе публичной власти стоит выделить несколько обсуждаемых среди юристов идей.
Безусловно, на уровне федерального закона должны быть закреплены понятия «единая система публичной власти», «публичная власть», «орган публичной власти», принципы организации и деятельности единой системы публичной власти, ее структура и т.д. Думаю, что на этот счет есть всеобщий консенсус (в отличие от подхода к раскрытию данных аспектов в законодательстве).
Одна из ожидаемых новаций – закрепление в федеральном законе сфер совместной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмечается, что «четкое разграничение полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения позволит исключить размытость и неопределенность их формулировок, что в настоящее время нередко является причиной превышения субъектами публичной власти собственной компетенции».[2]
В данном контексте в первую очередь следует обратить внимание на существующий разрозненный массив полномочий органов публичной власти разного уровня. К этой проблеме неоднократно обращались в российском парламенте, обсуждая на разных площадках целесообразность инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, в том числе в целях обеспечения бюджетной сбалансированности. Теперь эта проблема во весь рост становится перед законодателем в рамках подготовки законодательства о единой системе публичной власти. Поэтому необходимо пересмотреть полномочия, механизм их делегирования между уровнями публичной власти в рамках проработки единой системы публичной власти (собственно эта идея вытекает из комплексного подхода к возможному развитию поправок к статье 132 Конституции Российской Федерации).
Стоит ожидать введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Упомянутая Европейская хартия местного самоуправления допускает в частности контроль, осуществляемый вышестоящими органами власти, за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, возможно стоит расширить охват территории деятельности региональных органов государственной власти посредством создания их территориальных органов в муниципальных образованиях (межмуниципальных или муниципальных структурных подразделений), т.к. в настоящее время территориальные подразделения федеральных органов государственной власти в регионах или органы государственной власти субъектов Российской Федерации находятся, как правило, в административных центрах субъектов Российской Федерации. При том в силу разграничения полномочий между уровнями власти, обеспечить реализацию, например полномочий регионального уровня на отдельно взятой территории муниципального образования, даже профильные подразделения местных администраций не могут. В качестве альтернативы можно также рассмотреть институт муниципальных или межмуниципальных представителей профильных органов государственной власти.
Учитывая тенденцию к цифровизации в том числе в сфере государственного управления, представляется целесообразным подумать над разработкой государственной автоматизированной системы (условно назовем ее ГАС «Федерация»), которая позволяла бы оперативно обмениваться и представлять актуальную информацию между органами публичной власти всех уровней. По сути, речь идет о цифровой платформе (привет адептам legaltech) единой системы публичной власти, которая бы способствовала наиболее эффективному решению задач. Однако реализация этой идеи требует дополнительной технической и инфраструктурной проработки, и как следствие – существенных финансовых затрат, поэтому ее целесообразность подлежит дополнительному изучению.
Согласно пункту е5 статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти формирует Государственный Совет Российской Федерации (ссылка на подробный материал о Госсовете здесь). Поэтому именно на этот президентский орган по всей видимости ляжет основная задача по координации деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.
Процесс формирования единой системы публичной власти, производной от созвучного конституционного принципа, находится только на первом этапе, хотя ее концепция в отечественном конституционном праве и в практике Конституционного Суда РФ существует уже не первый год. Однако теперь огромная ответственность возлагается на законодателя, которому предстоит, обобщив эти теоретические и практические постулаты, сформировать законодательную базу для эффективного и согласованного функционирования и взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной публичной власти.
[1] ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 83 «Лесного кодекса Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», ст. 89 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», ст. 24 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).